การจ ดสรรงบประมาณ ส วนกลาง ภ ม ภาค ท องถ น

30 แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรบั การศึกษาข้นั พืน้ ฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) จากข้อมูลดังกล่าวข้างต้นจะเห็นได้ว่าการดำเนินการเพ่ือจัดสรรทรัพยากร ทางการศึกษาท่ีเหมาะสม ต้องพิจารณาข้อมูลท่ีเกี่ยวข้องประกอบ ไม่ว่าจะเป็นรูปแบบ/แนวทาง การจัดสรรงบประมาณเพ่ือการศึกษาของหน่วยงานต่างๆ ในปัจจุบัน ความเหล่ือมล้ำทางการศึกษา และแนวทางการบริหารจัดการเพื่อลดความเหลื่อมล้ำดังกล่าว หรือความเสมอภาค/เป็นธรรม ในการจัดสรรงบประมาณด้านการศึกษา ซึ่งทุกประเด็นทำให้เข้าใจถึงสภาพปัจจุบัน และบริบท ความจำเป็นในการจัดสรรงบประมาณเพื่อการศึกษาท่ีเหมาะสมกับผู้เรียนท่ีมีความต้องการจำเป็น ทแี่ ตกตา่ งกนั รวมทงั้ สถานศกึ ษาทต่ี า่ งสงั กดั ตา่ งบรบิ ทพน้ื ที่ ซง่ึ ตอ้ งการไดร้ บั การสนบั สนนุ ทแี่ ตกตา่ งกนั เช่นกัน 4. การบรหิ ารจัดการทรพั ยากรเพอ่ื เพิม่ ประสิทธิภาพการจดั สรรงบประมาณ เพ่อื การศึกษา การจัดสรรและการบริหารจัดการงบประมาณที่เหมาะสมส่งผลด้านประสิทธิภาพและ ประสิทธิผล ซ่ึงโดยท่ัวไปพิจารณาจากการใช้ทรัพยากรท่ีมีอยู่อย่างจำกัดให้เกิดประโยชน์สูงสุด อาทิ การมีผลผลิตหรือผลการดำเนินงานสูงสุดจากการใช้ปัจจัยหรือทรัพยากรน้อยที่สุด โดยการลดจำนวน ทรัพยากรที่ไม่จำเปน็ อาทิ เวลา วัตถดุ บิ หรอื พลงั งาน กิตติ (2551) อธิบายความหมายของประสิทธิภาพการผลิต (Productive Efficiency) ในทางเศรษฐศาสตรว์ า่ หมายถงึ การทส่ี ถานศกึ ษา (หนว่ ยผลติ ) สามารถบรรลเุ ปา้ หมายการผลติ สนิ คา้ และ/หรือบริการจำนวนหน่ึงๆ ได้โดยใช้วิธีท่ีก่อต้นทุนแก่หน่วยผลิตน้อยที่สุด ซ่ึงประสิทธิภาพ การผลิตนั้นทำให้หน่วยผลิตมีการจัดสรรทรัพยากรที่ดีท่ีสุด เมื่อเทียบกับทางเลือกอ่ืนที่เหลือ หรือ อีกนัยหน่ึง ประสิทธิภาพการผลิต หมายถึง ความสามารถของหน่วยผลิตในการผลิตสินค้าและ/หรือ บรกิ ารใหไ้ ดจ้ ำนวนมากทสี่ ดุ ภายใตป้ รมิ าณปจั จยั การผลติ ทก่ี ำหนดไว้ หรอื ความสามารถของหนว่ ยผลติ ในการใชป้ จั จัยการผลติ ให้น้อยทีส่ ดุ ภายใต้จำนวนสนิ คา้ และ/หรอื บริการทีเ่ ปน็ เปา้ หมาย Farrell (1957) อ้างใน กิตติ (2551) จำแนกวิธีการวัดประสิทธิภาพการผลิตออกเป็น 3 แบบ ดงั น้ี 1) ประสิทธิภาพการผลิตเชิงเทคนิค (Techincal Efficiency: TE) ประสิทธิภาพท่ีเกิดจาก การเลือกใช้เทคโนโลยีการผลิตท่ีเหมาะสมท่ีสุด โดยเทคโนโลยีดังกล่าวสามารถทำให้หน่วยผลิตน้ัน ผลิตสินค้าและ/หรือบริการได้จำนวนมากที่สุด ภายใต้ปริมาณปัจจัยการผลิตที่กำหนด หรือสามารถ ทำให้หน่วยผลิตนั้นใช้ปัจจัยการผลิตในจำนวนน้อยที่สุด ภายใต้จำนวนสินค้าและ/หรือบริการที่เป็น เปา้ หมายได้ 31แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรับการศึกษาข้ันพ้นื ฐาน ประเภทสามัญศกึ ษา (ในระบบ) 2) ประสิทธิภาพการผลิตเชิงการจัดสรร (Allocative Efficiency: AE) ประสิทธิภาพที่เกิด จากการเลือกใช้ปัจจัยการผลิตในสัดส่วนที่เหมาะสม ซ่ึงก่อให้เกิดต้นทุนที่ต่ำที่สุดแก่หน่วยผลิต ดังกล่าว ซ่ึง Farrell (1957) เรียกว่า ประสิทธิภาพเชิงราคา (Price Efficiency) เน่ืองจากมีปัจจัย ด้านราคาเข้ามามีสว่ นในการตดั สนิ ใจเลอื กจุดผลติ ของหน่วยผลิต 3) ประสิทธิภาพการผลิตโดยรวม (Overall Efficiency) ประสิทธิภาพท่ีเกิดจาก ประสิทธิภาพการผลิตเชิงเทคนิคและประสิทธิภาพการผลิตเชิงการจัดสรรรวมกัน ประสิทธิภาพ การผลติ นเี้ รยี กอกี อยา่ งวา่ ประสทิ ธภิ าพการผลติ รวมเชงิ เศรษฐศาสตร์ (Total Economic Efficiency: TEE) การวัดประสิทธิภาพการผลิตสามารถทำได้สองทาง ได้แก่ การวัดประสิทธิภาพการผลิต ด้านปัจจัยการผลิต (Input-Oriented Productive Efficiency Measurement) โดยมีแนวคิด พื้นฐานว่าหน่วยผลิตหนึ่งๆ จะมีประสิทธิภาพการผลิตได้ก็ต่อเม่ือหน่วยผลิตนั้นสามารถลดการใช้ ปัจจัยการผลิตลงให้ได้มากท่ีสุด โดยท่ีปริมาณผลผลิตไม่เปลี่ยนแปลง และการวัดประสิทธิภาพ การผลิตด้านผลผลิต (Output-Oriented Productive Efficiency Measurement) โดยมีแนวคิด พ้ืนฐานว่า หน่วยผลิตหนึ่งๆ จะมีประสิทธิภาพการผลิตได้ต่อเม่ือหน่วยผลิตนั้นสามารถเพิ่มปริมาณ ผลผลติ ใหไ้ ด้มากที่สดุ โดยทีป่ รมิ าณปัจจัยการผลติ ไมเ่ ปลย่ี นแปลง วธิ กี ารวัดประสิทธิภาพการผลิตโดยวิธขี อบเขตการผลิตทไี่ ดร้ ับความนิยมมี 2 แนวทาง ได้แก่ การวัดประสิทธิภาพการผลิตโดยเปรียบเทียบด้วยวิธีอิงค่าพารามิเตอร์ (Parametric Methods for Measuring Comparative Performance) และการวัดประสิทธิภาพการผลิตโดยเปรียบเทียบด้วย วธิ ไี มอ่ งิ คา่ พารามเิ ตอร์ (Non-parametric Methods for Measuring Comparative Performance) อย่างไรก็ตาม การวัดโดยอิงค่าพารามิเตอร์มีข้อจำกัด เน่ืองจากผู้วิเคราะห์ต้องกำหนด ประเภทของแบบจำลองท่ใี ชใ้ นการวิเคราะห์ (แบบจำลองเส้นตรง ไมใ่ ช่เสน้ ตรง ลอการทิ ึม หรืออื่นๆ) ซึ่งหากกำหนดประเภทผิดพลาดอาจทำให้แบบจำลองไม่สามารถวิเคราะห์ได้ถูกต้อง และวิธีน้ี ยงั ไมส่ ามารถวเิ คราะหก์ รณมี ผี ลผลติ และปจั จยั การผลติ หลายชนดิ สว่ นการผลติ โดยไมอ่ งิ คา่ พารามเิ ตอร ์ อาศัยการคำนวณทางคณิตศาสตร์ที่เรียกว่า โปรแกรมเชิงเส้น (Linear Programming) เพ่ือหา ขอบเขตการผลิตท่ีมีประสิทธิภาพ (Piece-wise Linear Boundary) ซึ่งขอบเขตดังกล่าวคำนวณ มาจากข้อมูลปัจจัยการผลิตและผลผลิตท่ีเกิดข้ึนจริง วิธีการที่ได้รับความนิยม ได้แก่ วิธี Data Envelopment Analysis ซ่ึงสามารถวิเคราะห์ประสิทธิภาพการผลิตและระบุได้ว่าปัจจัยการผลิตใด ทส่ี ง่ ผลตอ่ ประสทิ ธภิ าพการผลติ และสง่ ผลดว้ ยขนาดเทา่ ใด อาทิ สามารถแยกแยะความมปี ระสทิ ธภิ าพ ได้ว่าประกอบด้วยปัจจัยใดบ้าง สามารถประเมินได้ว่านโยบายต่างๆ ส่งผลต่อผลิตภาพการผลิต มากน้อยเพยี งใด แบบจำลองกำหนดฟังก์ชั่นต้นทุนการให้บริการสาธารณะ (Stochastic Cost Froniter) การเก็บข้อมูลปฐมภูมิร่วมกับข้อมูลทุติยภูมิของตัวอย่างสุ่ม (โรงเรียน ครู นักเรียน ผู้ปกครอง การบริหารจัดการ) นำไปสู่การคำนวณหาพรมแดนแห่งต้นทุน (Cost Frontier) และสาเหตุของ 32 แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ประเภทสามญั ศึกษา (ในระบบ) ความไร้ประสิทธิภาพ (Source of Inefficiency) ของหน่วยการศึกษาในระดับเขตพ้ืนท่ีการศึกษา ได้แก่ โรงเรียน เพื่อคำนวณหาเงินอุดหนุนต่อหัวที่เหมาะสม (Education Aid) และค่าใช้จ่ายลงทุน คา่ ใชจ้ ่ายประจำอ่นื ๆ (Education Finance) ตอ่ ไป Svetlana (2019) ชี้ว่าเกณฑ์การวัดและประเมินประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพื่อ การศึกษามีความหลากหลายและวิธีการวัดแตกต่างกัน เนื่องจากแต่ละประเทศมีรูปแบบการบริหาร จัดการทรัพยากรและการเงินเพื่อการศึกษาของตนเอง ซ่ึงอาจจำแนกเป็น 2 รูปแบบคือ การจัดสรร ตามรายจ่าย (Expenditure-driven Approach) และการจัดสรรตามผลลัพธ์ (Results-oriented Approach) Lockheed and Marlaine อ้างใน Svetlana (2019) อธิบายการวิเคราะห์ประสิทธิภาพ (Efficiency) และประสิทธิผล (Effectiveness) โดยพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยป้อน ในการผลิต (Inputs) และผลผลิต (Output) (ตามแผนภาพ) ทั้งน้ี จำแนกวิธีวิเคราะห์ตามลักษณะ ของปัจจัยป้อนและผลผลติ ดงั น้ี 1) ประสิทธิผลภายใน (Internal Effectiveness) หรือประสิทธิภาพด้านเทคนิค (Technical Efficiency) วิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างตัวป้อนท่ีไม่เป็นตัวเงิน (Non-monetary Indicator) อาทิ การใชท้ ด่ี นิ หรอื พ้ืนทีข่ องรฐั สำหรับการศึกษา จำนวนช่ัวโมงในการทำงานที่เกีย่ วขอ้ ง กับการศึกษาของบุคลากรหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐ จำนวนผู้เรียนต่อจำนวนครูผู้สอน ฯลฯ กับผลผลิต ท่ีไม่เป็นตวั เงิน อาทิ จำนวนผู้สำเร็จการศึกษา อัตราการมงี านทำ ฯลฯ 2) ประสิทธผิ ลภายนอก (External Effectiveness) อาศัยวิธวี ิเคราะหต์ น้ ทนุ -ผลประโยชน์ (Cost-benefit Analysis) โดยวิเคราะหต์ วั ป้อนท่ีไมเ่ ปน็ ตวั เงินแตล่ ะตัวชี้วัดกับผลลัพธท์ เี่ ป็นตัวเงนิ 3) ประสิทธิภาพภายใน (Internal Efficiency) หรือประสิทธิภาพในการจัดสรร (Allocative Efficiency) วเิ คราะหค์ วามสัมพันธร์ ะหว่างตวั ป้อนทเ่ี ปน็ ตัวเงนิ (Monetary Indicator) อาทิ ต้นทนุ หรืองบประมาณท่จี ัดสรรสำหรับการศกึ ษา และผลผลิตท่ไี มเ่ ป็นตวั เงนิ (Non-monetary Indicator) 4) ประสิทธิภาพภายนอก (External Efficiency) อาศัยวิธีวิเคราะห์ต้นทุน-ผลประโยชน์ (Cost-benefit Analysis) โดยวเิ คราะหต์ วั ป้อนทเ่ี ป็นตวั เงนิ กับผลลพั ธท์ ี่เปน็ ตวั เงิน 33แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรับการศึกษาข้นั พ้นื ฐาน ประเภทสามญั ศึกษา (ในระบบ) Figure 2. Schematic correlations between in put, output and outcom [15, p.4], [17, p.3] ทมี่ า: Lockheed and Marlaine อ้างใน Svetlana (2019) ท้ังน้ี ปัญหาส่วนใหญ่ในการวิเคราะห์ประสิทธิภาพและประสิทธิผลมาจากเป้าหมายของ การจัดสรรงบประมาณท่ีมีเป็นจำนวนมาก ขาดข้อมูล และผลผลิตหรือผลลัพธ์ยากท่ีจะประเมินราคา หรือวัดเป็นตัวเลข ซึ่งส่งผลให้ไม่มีตัวชี้วัดเพียงพอสำหรับวิเคราะห์ผลการจัดสรรงบประมาณได้ อยา่ งชัดเจน การบรหิ ารจดั การทรพั ยากรเพื่อการศกึ ษา การบริหารจัดการทรัพยากรมีความสำคัญต่อการเพิ่มผลผลิตจากทรัพยากรท่ีมีอยู่อย่างจำกัด ซ่ึงในบริบทด้านการศึกษา การบริหารทรัพยากรทางการศึกษาทั้งที่เป็นตัวเงินและไม่ใช่ตัวเงินมีส่วน สำคญั ต่อการบรรลเุ ป้าหมายในการจดั การศึกษา ปัจจุบันกระทรวงศึกษาธิการกำหนดขอบข่ายและภารกิจการบริหารจัดการสถานศึกษา ขั้นพื้นฐานนติ บิ คุ คลไว้ 4 ดา้ น คอื การบริหารวชิ าการ การบริหารงบประมาณ การบริหารงานบุคคล และงานบริหารทั่วไป โดยในส่วนของการบริหารงบประมาณของสถานศึกษา มุ่งเน้นความเป็นอิสระ ในการบริหารจดั การ มีความคล่องตัว โปร่งใส ตรวจสอบได้ ยดึ หลกั การบรหิ ารมงุ่ เนน้ ผลสัมฤทธิ์และ บริหารงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน ให้มีการจัดหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินของสถานศึกษา รวมทั้งจัดหารายได้จากบริการมาใช้บริหารจัดการเพ่ือประโยชน์ทางการศึกษา ส่งผลให้เกิดคุณภาพ ท่ีดีขึ้นต่อผู้เรียน ประกอบด้วย 1) การจัดทำและเสนอของบประมาณ 2) การจัดสรรงบประมาณ 3) การตรวจสอบ ติดตาม ประเมินผล และรายงานผลการใช้เงินและการดำเนินงาน 4) การระดม ทรัพยากรและการลงทุนเพื่อการศึกษา 5) การบริหารการเงิน 6) การบริหารบัญชี และ 34 แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรับการศึกษาข้นั พนื้ ฐาน ประเภทสามัญศกึ ษา (ในระบบ) 7) การบริหารพัสดุและสินทรัพย์ โดยในสว่ นของการบริหารงบประมาณ อไุ ร รบั พร (2552) ไดก้ ล่าว ไว้ว่า การบริหารงบประมาณของสถานศึกษา หมายถึง การวางแผนการใช้จ่ายงบประมาณที่ได้รับ และดำเนินการบริหารจัดการอย่างเป็นระบบ ตรงตามวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ตั้งไว้ให้เกิด ประโยชน์สงู สดุ โดยมกี ารจัดลำดับความสำคัญของการใช้งบประมาณไวต้ ามลำดบั ก่อนหลัง การบรหิ ารจัดการศึกษาแบบรฐั ร่วมเอกชน โดยทัว่ ไปภาครัฐทำหน้าที่ “ผลติ ” สินคา้ และบรกิ ารสาธารณะ (Public Goods) โดยเฉพาะ “การศึกษา” เน่ืองจากส่งผลด้านบวกต่อเศรษฐกิจและสังคมโดยรวม (Positive Externality Effects) ทั้งน้ี การจัดสรรงบประมาณเพ่ือการศึกษาและเป้าหมายในการผลิตสินค้าและบริการ สาธารณะอ่ืนๆ ขึ้นอยู่กับเป้าหมายและการจัดลำดับความสำคัญของการใช้จ่ายงบประมาณ ตามนโยบายเศรษฐกจิ และสงั คมโดยรวมของแต่ละประเทศ ปัจจุบันรัฐเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนร่วมทำหน้าท่ีผลิตสินค้าและบริการด้านการศึกษา รวมท้ังสนับสนุนการศึกษาในรูปแบบต่างๆ มากข้ึน ทั้งสนับสนุนการจัดกิจกรรมการเรียนการสอน ในโรงเรียนหรือสถานศึกษา การพัฒนาด้านการวิจัยและพัฒนาการศึกษา และการสนับสนุนกิจกรรม อ่ืนๆ ที่เกี่ยวข้องกับการศึกษา Svetlana (2019) จำแนกการใช้จ่ายเพื่อการศึกษาตามแหล่งทุนและ เปา้ หมาย ดังนี้ Figure 1. Classification of spending on education [19, p.204] ท่มี า: Svetlana (2019) 35แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาข้นั พ้นื ฐาน ประเภทสามัญศกึ ษา (ในระบบ) สถานศึกษา (โรงเรียน มหาวิทยาลัย งานบริการทางการศึกษาและสวัสดิการผู้เรียน) ได้รับ การสนับสนุนด้านการเงินหรือทรัพยากรสำหรับภารกิจหลักในการจัดการศึกษาใน 3 รูปแบบ ได้แก่ งบประมาณจากรัฐ เงินลงทุนจากภาคเอกชน และเงินลงทุนของภาคเอกชนที่ได้รับการสนับสนุน จากรัฐ ส่วนค่าใช้จ่ายอ่ืน อาทิ ค่าหนังสือ วัสดุอุปกรณ์การเรียน อาจได้รับสนับสนุนจากภาคเอกชน หรือภาคเอกชนท่ไี ด้รบั การสนับสนุนจากรฐั LaRocque (2008) และ Patrinos และคณะ (2009) ศึกษาความร่วมมือระหว่างภาครัฐ และภาคสว่ นอนื่ ในประเทศตา่ งๆ และสรปุ ลำดับข้นั ของความรว่ มมือแบบรัฐร่วมเอกชนตง้ั แต่ “ระดับ ขาดการมีส่วนร่วม” พัฒนามาสู่ “ระดับก่อตัว” เมื่อรัฐเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนริเร่ิมและดำเนินการ ในฐานะผู้จัดการศึกษา ต่อมาเมื่อรัฐให้การสนับสนุน อาทิ มาตรการภาษี การให้เงินอุดหนุน การมี ส่วนร่วมระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนพัฒนามา “ระดับเริ่มปรากฏ” อย่างไรก็ตาม การดำเนินการ ยังเป็นแบบแยกส่วน ระดับการมีส่วนร่วมพัฒนามาสู่ “ระดับปานกลาง” เม่ือภาครัฐเร่ิมทำสัญญา หรือข้อตกลงให้ภาคเอกชนดำเนินการพัฒนาหรือจัดการศึกษาในบางเร่ือง อาทิ พัฒนาโครงสร้าง พื้นฐาน พัฒนาครู เม่ือรัฐทำสัญญาให้ภาคเอกชนบริหารจัดการในระดับสูงขึ้น อาทิ การดำเนินการ โรงเรียนพันธะสัญญา โรงเรียนในกำกับหรือการใช้คูปองการศึกษา ความร่วมมือระหว่างภาครัฐและ ภาคเอกชนพัฒนามาสู่ “ระดับร่วมมาก” และ “ระดับร่วมท้ังหมด” ตามลำดับ ท้ังนี้ ข้ึนอยู่กับ บทบาทและเง่ือนไขในสัญญา โดยรัฐยังคงความเป็นเจ้าของสถานศึกษาหรือกิจการท่ีร่วมดำเนินการ กบั ภาคเอกชน แผนภาพท่ี 2 ลำดับขัน้ ของการมสี ว่ นรว่ มแบบรัฐร่วมเอกชน (PPP-Continuum) ท่มี า: สรปุ จาก LaRocque (2008) และ Patrinos และคณะ (2009) 36 แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาข้ันพืน้ ฐาน ประเภทสามญั ศกึ ษา (ในระบบ) LaRocque (2008) และ Patrinos และคณะ (2009) สรปุ รปู แบบความรว่ มมอื แบบรัฐรว่ ม เอกชนในประเทศตา่ งๆ ดังนี ้ 1) เอกชนให้ความช่วยเหลือตามแนวคิดการให้เพื่อสังคม ในหลายประเทศภาคเอกชน (โดยเฉพาะองคก์ รการกศุ ล) ใหค้ วามช่วยเหลอื ภาคการศกึ ษาทง้ั ในรปู แบบของตัวเงิน (In-Cash) และ ความช่วยเหลือด้านอื่นๆ (In-Kind) โดยมีการจัดทำโครงการต่างๆ อาทิ โครงการ Academies Programme (UK) โครงการ Philanthropic Venture Fund (USA) รวมถึงการทำกิจกรรมแสดง ความรบั ผิดชอบตอ่ สังคมของภาคธรุ กิจ (Corporate Social Responsibility: CSR) 2) เอกชนเข้ามาดำเนินการแก้ไขปัญหาในโรงเรียนรัฐ กรณีน้ีภาครัฐทำสัญญาให ้ ภาคเอกชนแกไ้ ขปญั หาในโรงเรยี นรฐั อาทิ สรา้ งความเขม้ แขง็ ดา้ นการเงนิ และบคุ ลากร บรู ณะซอ่ มแซม สถานศึกษา ดำเนินการเรื่องรถโรงเรียนและอาหารสำหรับนักเรียน โดยภาคเอกชนอาจได้รับค่าจ้าง หรอื ผลประโยชนด์ ้านภาษีเป็นการแลกเปล่ียน อาทิ โครงการ Sindh Education Foundation 3) เอกชนเข้ามาสร้างศักยภาพการจัดการเรียนการสอน โดยภาคเอกชนอาจดำเนินการ ฝึกอบรมครู การจัดหาตำราเรียนและสื่อการเรียนการสอน การสนับสนุนด้านหลักสูตรและระเบียบ วธิ กี ารสอนภายใตเ้ งอื่ นไขสญั ญาทท่ี ำกบั ภาครฐั ตวั อยา่ งโครงการทสี่ ำคญั ไดแ้ ก่ โครงการ Continuous Professional Development Program (Punjab, Pakistan) และโครงการ Teaching in Clusters by Subject Specialists (Punjab, Pakistan) 4) เอกชนร่วมมือกับรัฐในโครงการก่อสร้างระยะยาว เช่น โรงเรียน ศูนย์การเรียนรู้ การปรับปรุงสภาพแวดล้อม เพ่ือส่งเสริมการเรียนรู้ เป็นต้น โดยภาคเอกชนและภาครัฐรับความเสี่ยง และผลประโยชน์ตามแต่ตกลงกัน อย่างไรก็ตาม ส่ิงก่อสร้างดังกล่าวถือเป็นของภาครัฐ ตัวอย่าง โครงการสำคัญ ได้แก่ โครงการ Private Finance Initiative (UK) โครงการ New School’s Private Finance Project (Australia) 5) เอกชนเป็นผู้บริหารจัดการโรงเรียนรัฐ กรณีนี้ภาครัฐทำสัญญาจ้างภาคเอกชนเพ่ือ บริหารจัดการโรงเรียนรัฐ โดยความเป็นเจ้าของและงบประมาณที่ใช้สำหรับการดำเนินงานยังเป็น ของรัฐ ตัวอย่างการดำเนินงานที่สำคัญ ได้แก่ โครงการโรงเรียนในกำกับ (UK) โครงการโรงเรียน พันธะสัญญา (USA) ภาคเอกชนอาจทำสัญญาเพื่อพัฒนาเชิงวิชาชีพในโรงเรียนรัฐและได้รับ ผลประโยชน์เป็นค่าจ้าง หรือผลประโยชน์ด้านภาษี ท้ังนี้ ในแต่ละประเทศหรือแต่ละมลรัฐจะมี กฎหมายรองรับเปน็ การเฉพาะ 6) รัฐบาลสนับสนุนด้านการเงิน เพ่ือให้นักเรียนมีโอกาสเรียนในโรงเรียนเอกชน รัฐอาจ ชำระค่าธรรมเนียมการเรียนให้แก่นักเรียนในโรงเรียนเอกชน ในลักษณะของเงินอุดหนุนคูปอง การศึกษาเพ่ือให้ผู้เรียนกลุ่มเป้าหมายสามารถเข้าเรียนในโรงเรียนเอกชน และรัฐสามารถขยายผล การจัดการศึกษาโดยไม่เสียงบประมาณในการสร้างอาคารหรือจัดตั้งโรงเรียนใหม่ ตัวอย่างโครงการ ที่สนับสนุนคูปองการศึกษา ได้แก่ โครงการ Fey Alegria (South America/Spain) โครงการ 37แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรับการศึกษาขน้ั พืน้ ฐาน ประเภทสามัญศกึ ษา (ในระบบ) Foundation-Assisted Schools Program (Punjab, Pakistan) โครงการ Milwaukee Parental Choice Program (USA) และโครงการ Education Voucher Scheme (Punjab, Pakistan) การมีส่วนร่วมแบบรัฐร่วมเอกชนเกิดผลดีเม่ือมีการให้อิสระและความยืดหยุ่นแก่สถาบัน (ภาคเอกชน) ที่เชี่ยวชาญในการบริหารจัดการสถานศึกษา ท้ังน้ี สถาบันที่ได้รับคัดเลือกให้บริหาร จดั การสถานศึกษาตอ้ งเปน็ สถาบนั ท่ดี ที สี่ ดุ ตวั อยา่ งความรว่ มมอื แบบรฐั ร่วมเอกชนในการจดั และสนับสนุนการศึกษา การบริหารจัดการทรัพยากรมีความสำคัญต่อการเพิ่มผลผลิตจากทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด ซึ่งในบริบทด้านการศึกษา การบริหารจัดการทรัพยากรเพ่ือการศึกษามีหลายรูปแบบ โดยเฉพาะ การร่วมจัดและพัฒนาการศึกษาแบบรัฐร่วมเอกชน (Public Private Partnerships หรือ PPPs) ซ่ึงเป็นการเปิดโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ เข้ามามีส่วนร่วมมากข้ึน ภายใต้การกระจายอำนาจ ทางการศึกษาไปยงั องค์กร/หนว่ ยงานระดบั พืน้ ทแ่ี ละสถานศึกษา รูปแบบการบริหารจัดการทรัพยากรเพ่ือการศึกษา โดยส่งเสริมให้ภาคส่วนต่างๆ เข้ามา มีสว่ นรว่ มสามารถสรปุ เป็น 2 รปู แบบ (สำนักงานเลขาธกิ ารสภาการศึกษา, 2561) ดังน้ี 1) การมสี ว่ นรว่ มเชงิ การกศุ ล (Philanthropy Participation) เป็นการเข้ามามีสว่ นรว่ ม จดั และสนบั สนนุ ทางการศกึ ษาโดยสมคั รใจ และมกั ไมม่ กี ารทำขอ้ ตกลง เงอื่ นไขสญั ญา ผรู้ บั ผดิ รบั ชอบ และกรอบระยะเวลาอย่างเป็นลายลักษณ์อักษร ภาคส่วนต่างๆ อาจเข้ามามีส่วนร่วมในรูปแบบของ การร่วมสนับสนุนด้านกายภาพ อาทิ การบริจาคเงิน อาคารสถานที่ วัสดุครุภัณฑ์ อุปกรณ์ และ ส่ิงอำนวยความสะดวก หรืออาจมีส่วนร่วมด้านการเรียนรู้ในรูปแบบของการสละเวลาเพื่อร่วม กิจกรรมของสถานศึกษา กิจกรรมการกุศลหรือจิตอาสาเพ่ือการศึกษาที่ภาครัฐ ภาคเอกชน หรือ สถานศกึ ษาเป็นผ้จู ดั และขอรับการสนบั สนนุ การเข้ามามีส่วนร่วมเชิงการกุศลขึ้นอยู่กับหลายปัจจัย อาทิ มาตรการลดหย่อนภาษี สำหรับเงินบริจาค ศาสนาและวัฒนธรรมการบริจาคในแต่ละประเทศ ความเช่ือมั่นว่าผู้เรียนหรือ สถานศึกษาได้รับประโยชน์จากการบริจาคและการสนับสนุน ความสัมพันธ์กับสถานศึกษาท้ังในแง่ ของการเป็นศิษย์เก่า การมีความสัมพันธ์ส่วนตัวกับผู้บริหารสถานศึกษา ครูและบุคลากรสถานศึกษา ช่องทางและความสะดวกในการรว่ มสนบั สนุน ตัวอยา่ งการมีสว่ นรว่ มเชิงการกุศล ■ ประเทศสหรฐั อเมริกา การมีส่วนร่วมเชิงการกุศลเป็นรูปแบบท่ีเห็นได้โดยท่ัวไปในประเทศสหรัฐอเมริกา โดยเฉพาะในการศึกษาระดับข้ันพ้ืนฐาน ในปี ค.ศ. 2006 ประเทศสหรัฐอเมริกามีมูลนิธิเอกชนและ ชุมชน (Private and Community Foundations) มากกว่า 70,000 แห่ง ซึ่งเงินให้เปล่าเพื่อ การศึกษา (Grants) ส่วนใหญ่มาจากมูลนิธิขนาดใหญ่จำนวน 1,263 แห่ง (คิดเป็นร้อยละ 22.5 38 แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาข้นั พนื้ ฐาน ประเภทสามัญศกึ ษา (ในระบบ) ของจำนวนเงินให้เปล่าทั้งหมด) ท้ังนี้ ในแต่ละมลรัฐมีมาตรการภาษีเพื่อจูงใจให้ร่วมบริจาคเงินเพื่อ การศึกษา อาทิ โครงการในรัฐฟลอริดา ภาคธุรกิจที่บริจาคเงินให้แก่องค์กรการกุศล สามารถ ลดหยอ่ นภาษรี ายได้นติ บิ ุคคลได้เต็มจำนวน แต่ไมเ่ กนิ รอ้ ยละ 75 ของภาษที ่ีตอ้ งชำระ มูลนิธิบิลและเมลินดาเกตส์หรือมูลนิธิเกตส์ (Bill & Melinda Gates Foundation, Gates Foundation) เปน็ หนงึ่ ในตวั อยา่ งขององคก์ รการกศุ ลของประเทศสหรฐั อเมรกิ าทมี่ ขี นาดใหญ ่ และเป็นท่ีรู้จักท่ัวโลก มูลนิธินี้จัดต้ังโดยบิล เกตส์ และเมลินดา เกตส์ ในปี พ.ศ. 2543 และบริหาร โดยครอบครัวเกตส์ (รวมมลู นธิ ิ Gates Learning และมูลนิธิ William H. Gates Sr. เข้าไวด้ ว้ ยกนั ) ทั้งนี้ การขยายโอกาสการศึกษาเป็นหน่ึงในจุดมุ่งหมายหลักของมูลนิธิฯ นอกเหนือจากการลด ความยากจนท่ัวโลก การดำเนินการเกย่ี วกบั การศึกษาทสี่ ำคญั ไดแ้ ก่ การยกเครอ่ื งนโยบายการศึกษา ของประเทศในสถาบนั การศกึ ษาระดับประถมศกึ ษา มัธยมศกึ ษาและอุดมศกึ ษา รวมทงั้ การสนับสนนุ การประเมินครู การสนับสนุนโรงเรียนในกำกับของรัฐ ในปี พ.ศ. 2552 มูลนิธิได้มอบเงินบริจาค 373 ลา้ นดอลลารส์ หรฐั (ประมาณ 12,805 ลา้ นบาท) เพอื่ การศกึ ษา และยงั ใหเ้ งนิ บรจิ าคกบั สหภาพคร ู ท่ีใหญ่ที่สุด 2 แห่งในประเทศ รวมทั้งลงทุนสร้างโรงเรียนและระบบท่ีมีคุณภาพสูง โดยสนับสนุน ดา้ นการเงนิ ผา่ นกองทนุ ตา่ งๆ อาทิ กองทนุ “Broad Education Foundation” ในเมอื งลอสแองเจสสิ ที่ดำเนินงานโดยมีเป้าหมายเพื่อพัฒนาโรงเรียนรัฐในเขตเมืองที่เปิดสอนระดับอนุบาล-เกรด 12 ผา่ นการบรหิ ารจดั การทด่ี ขี น้ึ การแขง่ ขนั และความสมั พนั ธด์ า้ นแรงงาน (www.gatesfoundation.org) ■ ประเทศมาเลเซยี องค์กรการกุศลในประเทศมาเลเซียส่วนใหญ่ก่อต้ังโดยนักธุรกิจหรือผู้มีชื่อเสียงของ ประเทศ อาทิ Dato’ Vijay Eswaran ผู้ก่อตั้งและกรรมการบริหารของบริษัท Qi Group (บริษัท ขายตรงที่ประสบความสำเร็จและมีฐานการผลิตในฮ่องกง) ได้ก่อต้ัง “กองทุน RHYTHM” เพื่อ เปน็ การยกยอ่ งบดิ าของตนและใหก้ ารสนบั สนนุ ดา้ นการศกึ ษาแกเ่ ดก็ และชมุ ชน โครงการและกจิ กรรม สำคญั ของกองทุนฯ ได้แก่ โครงการตดิ ตามเด็กกำพรา้ การจัดคา่ ยพฒั นาการศึกษาสำหรับเด็กผู้หญงิ ที่ยากจน (โครงการ Maharani) และการตั้งโรงเรียนพิเศษสำหรับเด็กที่บกพร่องในการเรียนรู้ (โครงการ Taarana) โดยในปี ค.ศ. 2011 Forbes Asia จัดอันดับให้ Vijay เป็นหน่ึงใน 48 ผู้นำ ด้านการดำเนินงานด้านการกุศลคล้ายคลึงกับ “กองทุน Ng Teck Fong Foundation” ท่ีก่อตั้ง ในปี ค.ศ. 2006 เพ่ือช่วยเหลือด้านการเงินแก่นักเรียนทั้งในระดับประถมศึกษาและมัธยมศึกษา โดย Tan Sri Datuk Ng Teck Fong ซึ่งเป็นผู้บริหารท่ีประสบความสำเร็จในธุรกิจอัญมณี ทั้งน้ี ประชาชนสามารถรว่ มบรจิ าคเพอ่ื การศกึ ษาไดห้ ลากหลายชอ่ งทาง อาทิ กจิ กรรมระดมทนุ การรบั บรจิ าค ออนไลน์ ผ่านบัตรเครดิต เช็คส่ังจ่ายเพ่ือการศึกษา และการโอนเงินผ่านธนาคาร ซึ่งใบเสร็จจาก เงินบริจาคสามารถนำมาลดหย่อนภาษีเงินได้รายได้สูงสุด 7% ของรายได้รวม (http://lampiran1. hasil.gov) 39แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรับการศึกษาขั้นพ้นื ฐาน ประเภทสามญั ศกึ ษา (ในระบบ) ■ ประเทศปากสี ถาน ประเทศปากีสถานเป็นหน่ึงในประเทศที่ประชาชนมีจิตใจเอื้อเฟื้อ ยอดเงินบริจาค เพ่ือการกุศลมีมากกว่าร้อยละ 1 ของจีดีพี ซ่ึงใกล้เคียงกับประเทศที่มีฐานะทางเศรษฐกิจสูง อยา่ งประเทศองั กฤษ (รอ้ ยละ 1.3 ของจดี พี )ี และประเทศแคนาดา (รอ้ ยละ 1.2 ของจดี พี )ี จากการศกึ ษา ของศูนย์กลางการกศุ ลแหง่ ปากสี ถาน (Pakistan Centre for Philanthropy) ช้ีใหเ้ หน็ วา่ ในแต่ละปี ชาวปากีสถานบริจาคเพ่ือการกุศลประมาณ 240 พันล้านรูปี และประมาณร้อยละ 98 ของ ชาวปากีสถานมีส่วนร่วมเชิงการกุศล ท้ังในรูปของเงินบริจาค (In Cash) หรือที่ไม่ใช่เงิน (In-Kind) หรอื สละเวลารว่ มเปน็ อาสาสมคั รสำหรบั กจิ กรรมการกศุ ล สาเหตทุ ปี่ ากสี ถานมวี ฒั นธรรมในการบรจิ าค เพื่อการกุศลมาจาก หลกั การใหข้ องศาสนาอิสลาม รวมถงึ ปจั จัยด้านศลี ธรรมและสงั คมทเ่ี ป็นรากฐาน ของความรูส้ ึกเหน็ ใจตอ่ สมาชกิ ในสังคม (Amjad & Ali, 2018) ทั้งนี้ ผู้บริจาคได้รับลดหย่อนภาษีสูงสุดไม่เกินร้อยละ 20 ของรายได้ท่ีต้องเสียภาษี เมื่อมีการบริจาคให้กับคณะกรรมการด้านการศึกษา องค์การไม่แสวงหากำไร หรือสถานศึกษา ที่ผ่านการรับรอง ซ่ึงโดยทั่วไปหมายถึง สถาบันการศึกษาที่ก่อตั้งและดำเนินการตามระเบียบของ รฐั บาลกลาง รัฐบาลระดับจงั หวดั หรอื รฐั บาลระดบั ทอ้ งถ่นิ (www.pwc.com) จากการศึกษาของ Amjad & Ali (2018) ซึ่งอาศัยแบบสำรวจครัวเรือนและ สนทนากลุ่มในการศึกษาการบริจาคเงิน สิ่งของ และการสละเวลาร่วมกิจกรรมการกุศล พบว่า ชาวปากีสถานมักบริจาคหรือให้ความช่วยเหลือโดยตรง (ร้อยละ 67) ไม่ผ่านองค์กรการกุศล และ การบริจาคในแต่ละพ้ืนท่ีมีความแตกต่างกัน จากข้อมูลในปี ค.ศ. 2013 ของแคว้นสินธ์ และข้อมูล ปี ค.ศ. 2014 ของแควน้ ปัญจาบ แควน้ บาลจู สิ ถาน และแควน้ ไคเบอรป์ คั ตูนควา พบวา่ รอ้ ยละ 90 ของผู้บริจาคในแคว้นบาลูจิสถาน บริจาคเงินเพ่ือการกุศลให้แก่ผู้ท่ีเดือดร้อนโดยตรง เนื่องจากเป็น แควน้ ทม่ี ีความเจรญิ นอ้ ยทีส่ ดุ และองคก์ รการกศุ ลยงั มีจำนวนไมม่ าก ชาวปากีสถานเลือกบริจาคเงินโดยตรงมากกว่าผ่านองค์กรการกุศลเนื่องจากสามารถ ทำได้บ่อยและในจำนวนไม่มาก ไม่ต้องมีหลักเกณฑ์ในการร่วมเป็นผู้บริจาค ประกอบกับสถาบัน ศาสนา (มัสยิด สถาบันสอนศาสนา) มักมีกิจกรรมระดมเงินบริจาคตามกำลังทรัพย์ในรูปแบบต่างๆ อาทิ การเรี่ยไรตามบ้าน การวางกล่องรับบริจาคไว้ในศูนย์การค้า นอกจากนี้ การเลือกบริจาคเงิน โดยตรงยงั สะทอ้ นถงึ ความเชอ่ื มน่ั ในองคก์ รการกศุ ล ความกงั วลในการใชเ้ งนิ ผดิ วตั ถปุ ระสงค์ การสญู เปลา่ ของเงินบริจาค รวมถึงชื่อเสียงขององค์กรการกุศลซ่ึงประชาชนส่วนใหญ่เช่ือม่ันในมัสยิดและสถาบัน สอนศาสนามากกว่าองคก์ รการกศุ ล (Amjad & Ali, 2018) องคก์ รการกศุ ล (ทไ่ี มใ่ ชข่ องรฐั ) ทส่ี นบั สนนุ การศกึ ษา ไดแ้ ก่ กองทนุ Edhi Foundation ซ่ึงก่อตั้งในปี ค.ศ. 1951 โดยให้ความช่วยเหลือและจัดบริการด้านต่างๆ รวมถึงการศึกษาให้แก่ ผู้ประสบภัยและผู้ที่ต้องการความช่วยเหลือทั่วประเทศ อาทิ ผู้พิการ เด็กกำพร้า ผู้ติดยาเสพติด กองทุน The Citizens Foundation (TCF) เป็นหน่ึงในองค์กรไม่แสวงหากำไรท่ีใหญ่ที่สุด 40 แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรบั การศกึ ษาขน้ั พ้นื ฐาน ประเภทสามัญศกึ ษา (ในระบบ) ดา้ นการศึกษา และกอ่ ตั้งในปี ค.ศ. 1995 โดยในเดอื นเมษายน ค.ศ. 2014 กองทนุ TCF ขยายไปยัง โรงเรียนจำนวน 1,000 โรง และให้การสนับสนุนนักเรียนจำนวน 145,000 คนท่ัวประเทศ รวมทั้ง ร่วมกับองค์กรท่ีมีช่ือว่า “141Schools.org” สร้างโรงเรียน และกองทุน Care Pakistan ก่อต้ัง ในปี ค.ศ. 1988 ในเมอื งเชคุปุระโดยเรมิ่ จากสนับสนุนโรงเรยี นทมี่ ีนกั เรียนเพยี ง 250 คน ซึ่งปัจจบุ นั กองทุนสนับสนุนโรงเรยี น 352 โรง และมีนกั เรยี นไดร้ บั การสนับสนุน 180,000 คน 2) การมีส่วนร่วมแบบรัฐร่วมเอกชน (Public Private Partnerships: PPP) เป็นการ เปิดโอกาสให้ภาคเอกชน (สถานประกอบการ องค์กรเอกชน) ร่วมลงทุน (ดำเนินการจัดและ/ หรือสนับสนุน) ในกิจการของรัฐ ผ่านการทำข้อตกลงความร่วมมือ (Memorandum of Understanding: MOU) เง่ือนไขหรือสัญญาความร่วมมือ ซึ่งข้อดีของการมีส่วนร่วมแบบรัฐร่วม เอกชน ไดแ้ ก่ การทำให้เกิดการแข่งขัน การสร้างความรับผดิ รบั ชอบ การยกระดับคุณภาพการศึกษา ไปสู่ระดบั สากล ปัจจุบันภาครัฐในหลายประเทศได้มีการทำสัญญากับภาคเอกชนเพ่ือพัฒนาครู ปรับปรุง โครงสร้างพ้ืนฐาน และ/หรือบริหารจัดการสถานศึกษาของรัฐในหลายลักษณะ อาทิ โรงเรียนพันธะ สัญญา (Contract School) หรือโรงเรียนในกำกับ (Charter School) ในประเทศสหรัฐอเมริกา โรงเรียนแหง่ ความเชื่อม่นั (Trust School) ในประเทศมาเลเซีย โรงเรียนอุปถัมภ์ (Adopt-A-School) ในประเทศปากสี ถาน โดยโรงเรยี นเหลา่ นไี้ ดร้ ับอสิ ระมากกว่าโรงเรียนรัฐปกตทิ ัว่ ไป ตวั อย่างการมีสว่ นรว่ มแบบรฐั ร่วมเอกชน ■ ประเทศสหรฐั อเมริกา LaRocque (2008) อธบิ ายลักษณะการมีสว่ นร่วมแบบรัฐร่วมเอกชนในภาคการศึกษา ว่าหมายถึง การที่หน่วยงานภาครัฐทำสัญญาโดยตรงกับภาคเอกชน เพื่อให้ภาคเอกชนดำเนินการ บริหารจัดการโรงเรียนรัฐในทุกด้าน หรือเฉพาะบางด้าน ทั้งน้ี โรงเรียนรัฐที่บริหารโดยเอกชนยังคง เป็นของรัฐและรัฐเป็นผู้สนับสนุนหลักด้านงบประมาณ การมีส่วนร่วมแบบรัฐร่วมเอกชนในประเทศ สหรัฐอเมริกาจำแนกได้ 2 ลักษณะ ลักษณะแรก คณะกรรมการโรงเรียนในระดับท้องถิ่น (Local School Boards) ทำสัญญาโดยตรงกับผู้ดำเนินการภาคเอกชนท่ีเรียกว่า “องค์กรบริหารจัดการ การศึกษา (Education Management Organization: EMO)” เพื่อบริหารโรงเรียนรัฐ ทั้งนี้ คณะกรรมการโรงเรียนในระดับท้องถ่ินยังคงดูแลการสอนและการจ้างครู/บุคลากรในโรงเรียนให้เป็น ไปตามขอบเขตและเง่ือนไขสัญญาของสหภาพครู ลักษณะท่ีสอง เป็นการทำสัญญากับ EMO เพ่ือ บริหารโรงเรียนท่ีมีผลการดำเนินงานต่ำในลักษณะของ “โรงเรียนพันธะสัญญา” (Contract Schools) ภายใต้สัญญาเพ่ือการบริหารจัดการ (Management Contracts) หรือสัญญาเพ่ือ การดำเนินงาน (Operational Contracts) ท้ังนี้ โรงเรียนพันธะสัญญายังคงเป็นของรัฐและได้รับ สนบั สนุนจากรัฐ นักเรียนไม่ต้องเสยี คา่ ธรรมเนยี มการเรยี น โดย EMO ดแู ลการสอนและจา้ งบคุ ลากร ขอบเขตและเงือ่ นไขการจ้างงานแตกต่างจากสัญญาของสหภาพครู 41แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรบั การศกึ ษาขั้นพน้ื ฐาน ประเภทสามัญศกึ ษา (ในระบบ) ในส่วนของการบริหารจัดการโรงเรียนในกำกับ ได้มีการก่อต้ังองค์กรท่ีเรียกว่า “Charter School USA (CSUSA)” ซึ่งเป็นองค์กรบริหารจัดการการศึกษาแบบแสวงหากำไร เพ่ือ ทำหน้าทเ่ี ปน็ ผู้ดำเนนิ การจดั การศึกษาโรงเรยี นในกำกบั จำนวน 70 โรงใน 7 มลรัฐ โดย 42 โรงของ โรงเรียนในกำกับอยู่ในมลรัฐฟลอริด้า (www.charterschoolsusa.com) ผู้ปกครองของโรงเรียน ที่บริหารโดย CSUSA ไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียมการเรียน นักเรียนต้องสวมชุดนักเรียนและผู้ปกครอง ต้องเข้ามามีส่วนเก่ียวข้อง ครูได้รับค่าจ้างสำหรับการสอนหลักสูตรมาตรฐาน ซ่ึงประกอบด้วย วิชาดนตรี ศิลปะ วิทยาศาสตร์ และวัฒนธรรม โดย CSUSA บริหารจัดการศึกษาตั้งแต่การตลาด สำหรับนักเรียนใหม่ การคัดเลือกครู การพัฒนาหลักสูตร การส่ังซ้ืออุปกรณ์และหนังสือ การบริหาร จัดการด้านการเงนิ และการตรวจสอบ ■ ประเทศมาเลเซยี การมีส่วนร่วมแบบรัฐร่วมเอกชนไม่ใช่เรื่องใหม่ของประเทศมาเลเซีย กระทรวง การศึกษาทำสัญญากับภาคเอกชนมากว่าหลายสิบปีเพื่อให้จัดบริการสนับสนุน เช่น การรักษา ความปลอดภยั ของโรงเรียน การซ่อมบำรุงรักษา และการดำเนนิ การโรงอาหาร ในปี ค.ศ. 2010 องคก์ รการกุศลทเี่ รียกว่า “Yayasan AMIR” และกระทรวงการศกึ ษา เริ่มดำเนินโครงการ “โรงเรียนแห่งความเช่ือม่ัน” หรือ “Trust School” ซึ่งเป็นหนึ่งในโครงการ นำร่องความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนในการยกระดับคุณภาพการเรียนรู้และการสอน โดยบริษัทเอกชนท่ีมีช่ือว่า “LeapEd Service” ดำเนินการพัฒนาห้องเรียนและกระบวนการเรียน การสอนให้กับโรงเรียนท่ีได้รับคัดเลือกเป็นโรงเรียนแห่งความเช่ือมั่น นอกจากน้ี โรงเรียนท่ีได้รับ คัดเลือกเป็นโรงเรียนแห่งความเชื่อมั่นได้รับอิสระมากกว่าโรงเรียนท่ัวไป อาทิ โรงเรียนสามารถ เปดิ รายวชิ าใหมๆ่ เพมิ่ เตมิ จากที่กำหนดไวใ้ นหลักสูตรเดมิ รวมทั้งสามารถกำหนดวธิ กี ารสอน ตาราง เวลา กำหนดนโยบายรับนักเรียน บริหารจัดการงบประมาณตามแผนปรับปรุงโรงเรียน การจ้างครู เพิ่มเติม และจัดซ้ือจัดจ้าง ซึ่งตามแผนการศึกษาแห่งชาติ (Malaysian Education Blueprint) ปี ค.ศ. 2013 – 2025 ประเทศมาเลเซียคาดว่าจำนวนโรงเรียนแห่งความเชื่อมั่นจะมีจำนวน เพมิ่ ขึ้นเป็น 500 โรง ในปี ค.ศ. 2025 (Mayberry, 2015 อา้ งใน Hamilton, 2014) อย่างไรก็ตาม โรงเรียนแห่งความเชื่อมั่นยังไม่สามารถเพิ่มจำนวนได้ เน่ืองจาก การดำเนินงานโครงการต้องพึ่งพิงเงินบริจาคจากภาคธุรกิจชุมชนที่สนับสนุนด้านการเงินแก่ Yayasan AMIR รวมท้ังยังอาศัยงบประมาณจากรัฐบาลระดับท้องถ่ิน จึงเป็นการยากที่โครงการจะมี เงินสนับสนุนเพียงพอสำหรับโรงเรียน 500 โรง นอกจากน้ี โรงเรียนแห่งความเชื่อม่ันยังคงอยู่ภายใต้ การควบคมุ และบริหารจดั การโดยรัฐทั้งหมด (Hamilton, 2014) 42 แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาขัน้ พนื้ ฐาน ประเภทสามญั ศกึ ษา (ในระบบ) ■ ประเทศปากสี ถาน ในช่วงต้นครสิ ต์ทศวรรษ 1990 (ขณะน้ันอำนาจในการตัดสินใจดา้ นนโยบายการศกึ ษา ยังรวมศูนย์อยู่ที่รัฐบาลกลาง) รัฐบาลปากีสถานรับรู้และตระหนักว่าไม่สามารถดำเนินการแก้ไขวิกฤต ปัญหาดังกล่าวเพียงลำพังได้ เน่ืองจากต้องใช้ทรัพยากรเป็นจำนวนมากและความเชี่ยวชาญสูง รัฐจึง ปรับบทบาทจากการเป็นภาคส่วนเดียวที่ทำหน้าที่เป็นผู้จัดและสนับสนุนด้านการเงินเพื่อการศึกษา (A Sole Provider and Financier) เปน็ ผใู้ หก้ ารสง่ เสรมิ และกำกบั ดแู ล (Facilitator and Regulator) พร้อมท้ังเปิดโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ เข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น ภายใต้แนวคิด “ภาคีทางการศึกษา (Partnerships in Education)” หรือ “การบริหารแบบรัฐร่วมเอกชน (Public Private Parnership: PPP)” ในแผนปฏิรูปการศึกษาปี ค.ศ. 2001 รัฐบาลปากีสถานแสดงเจตจำนงอย่างชัดเจน ในการเปดิ โอกาสใหภ้ าคเอกชนเขา้ มามสี ว่ นรว่ มบรหิ ารจดั การสถานศกึ ษาของรฐั และเรยี กความรว่ มมอื น้ีวา่ “ภาคีเพื่อการบรหิ ารจัดการ” (Partnerships for Management: PfM) หรอื ทรี่ จู้ กั ในช่อื “โรงเรียนอุปถัมภ์” (Adopt-A-School) โดยภาครัฐและภาคเอกชนทำข้อตกลงความร่วมมือ อย่างเป็นทางการในการร่วมอุปถัมภ์และบริหารจัดการสถานศึกษาของรัฐท่ีประสบปัญหา โดยเน้น การพัฒนาโครงสรา้ งพืน้ ฐาน และการพฒั นาศักยภาพครูและผู้บรหิ ารสถานศกึ ษาเป็นหลกั แคว้นสินธ์และแคว้นปัญจาบเป็นแคว้นท่ีดำเนินการในรูปแบบ PfM อย่างไรก็ตาม กลไกและวิธีการสนับสนุนของทั้งสองแคว้นมีความแตกต่างกัน โดยในแคว้นปัญจาบเน้นส่งเสริม การจัดการศึกษาเอกชน ผ่านคูปองการศึกษาและมูลนิธิช่วยเหลือโรงเรียนเอกชน ส่วนในแคว้นสินธ์ เนน้ พัฒนาโรงเรยี นอุปถัมภ์เป็นหลัก ทัง้ น้ี แควน้ สินธ์มีการกำหนดขัน้ ตอนการดำเนนิ งานที่ชัดเจนกว่า แคว้นปญั จาบ อาทิ การกำหนดใหม้ ีคณะกรรมการดำเนินงาน (Steering Committee) เพือ่ ตดิ ตาม ตรวจสอบและพัฒนาความร่วมมือระหว่างภาคส่วนท่ีเก่ียวข้อง การแก้ไขพระราชบัญญัติการบริหาร จดั การแบบรฐั รว่ มเอกชน การวางแผนการดำเนนิ งานตามกฎหมาย และการกำหนดกรอบงบประมาณ ทภ่ี าคเอกชนตอ้ งสนบั สนนุ การบรหิ ารจัดการในโรงเรียนรัฐ สรปุ การทบทวนวรรณกรรมทเ่ี กีย่ วข้อง การจัดสรรทรัพยากรเพ่ือการศึกษาต้องคำนึงถึงความเพียงพอ ความเป็นธรรม และ ประสิทธิภาพ ซ่ึงต้องอาศัยการบริหารจัดการทรัพยากรท้ังท่ีเป็นตัวเงินและไม่เป็นตัวเงินในรูปแบบ ต่างๆ เพื่อเกิดประโยชน์สูงสุดจากทรัพยากรที่มีอยู่ ท้ังนี้ ความสำเร็จในการบริหารจัดการทรัพยากร ให้เป็นไปตามหลักกระจายอำนาจและความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคส่วนต่างๆ จำเป็นต้องมี กฎหมายรองรับอย่างชัดเจน การกำหนดหน่วยงานที่ทำหน้าท่ีเฉพาะในการกำกับติดตาม มาตรการ ส่งเสริมสนับสนุนจากรัฐ ศักยภาพและความพร้อมของหน่วยงานภาครัฐ ผู้สนับสนุน/อุปถัมภ์ และ สถานศึกษา รวมทั้งบริบทพื้นท่ี (แหล่งทุน การหารายได้เพ่ือสนับสนุนการศึกษาของหน่วยงานระดับ ทอ้ งถิน่ ความเช่ือและศรทั ธาของประชาชน สภาพเศรษฐกจิ สงั คม) 43แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรับการศึกษาขัน้ พน้ื ฐาน ประเภทสามญั ศึกษา (ในระบบ) ปัญหาอุปสรรค/ข้อจำกัด/ประเด็นท้าทายที่สำคัญในการส่งเสริมความร่วมมือ ทางการศึกษา ได้แก่ ความชัดเจนของนโยบายและข้อตกลงความร่วมมือ (วัตถุประสงค์ เป้าหมาย บทบาทหน้าท)่ี ซง่ึ ส่งผลต่อการนำนโยบายไปส่กู ารปฏิบัติ การสร้างความรู้ความเขา้ ใจ การเปดิ โอกาส รับฟังความคิดเห็นจากภาคส่วนท่ีเก่ียวข้อง รวมถึงการพัฒนาศักยภาพและความพร้อมให้แก ่ หน่วยงานระดับพื้นที่ ผู้สนับสนุน และสถานศึกษา ซ่ึงส่งผลต่อการขยายผลและการมีส่วนร่วม อย่างตอ่ เน่ือง 44 แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรบั การศึกษาขนั้ พื้นฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) ตอนท่ี 2 การจดั สรรงบประมาณสำหรบั การศกึ ษาขนั้ พน้ื ฐานในประเทศไทย การวิเคราะห์แนวทางจัดสรรและบริหารจัดการงบประมาณสำหรับการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน ในประเทศไทยจำเป็นต้องศึกษาข้อมูลท่ีเก่ียวข้อง อาทิ การลงทุนด้านการศึกษาของประเทศไทย การจัดสรรงบประมาณเพื่อสนบั สนนุ ค่าใชจ้ ่ายพ้ืนฐาน (โครงการเรียนฟรี) และการสนบั สนนุ คา่ ใชจ้ ่าย ส่วนเพ่มิ เพือ่ ลดความเหล่อื มลำ้ ทางการศึกษา ส่วนที่ 1 การลงทนุ ด้านการศกึ ษาของประเทศไทย ภาพรวม จากการศึกษาของกองทุนเพ่ือความเสมอภาคทางการศึกษา พบว่า ประเทศไทยลงทุน ด้านการศกึ ษาเฉลี่ย 56,353 บาทตอ่ คนต่อปี โดยปี พ.ศ. 2559 ประเทศไทยมีรายจ่ายดา้ นการศกึ ษา รวมท้ังส้ิน 878,875 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 6.12 ของจีดีพี ซ่ึงมากกว่าค่าเฉล่ียของกลุ่ม OECD ท่ี 5.2% ของจดี พี ี โดยรายจ่ายดา้ นการศึกษาเพ่ิมขนึ้ เฉล่ยี ร้อยละ 6.2 ต่อปี สงู ข้นึ จากปี พ.ศ. 2551 จำนวน 418,461 ลา้ นบาท เปน็ 684,497 ล้านบาท ในปี พ.ศ. 2559 โดยเงินลงทนุ สว่ นใหญ่มาจาก ภาครัฐส่วนกลาง (ประมาณ 551,888 ล้านบาท) และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ประมาณ 132,609 ล้านบาท) งบประมาณรายจ่ายด้านการศึกษาเฉล่ียระหว่างปี พ.ศ. 2557-2559 ส่วนใหญ่เป็นรายจ่าย ในหมวดบุคลากร (ประมาณร้อยละ 74 ของงบประมาณด้านการศึกษา) เนื่องจากปัจจุบันจำนวนครู และบุคลากรทางการศึกษาได้รับเงินค่าตอบแทนและเงินวิทยฐานะ รวมทั้งส่วนใหญ่มีอายุราชการ เฉลีย่ สงู สำหรับรายจา่ ยในหมวดงบอุดหนุนและงบดำเนนิ งานคิดเปน็ ร้อยละ 13 และรอ้ ยละ 7 ของ งบประมาณด้านการศกึ ษาเทา่ นนั้ (กองทนุ เพอื่ ความเสมอภาคทางการศึกษา, 2563) งบประมาณทจี่ ดั สรรมายังกระทรวงศกึ ษาธกิ าร จากข้อมูลรายจ่ายงบประมาณของกระทรวงศึกษาธิการในปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 พบว่า รายจา่ ยในหมวดงบบคุ ลากรมสี ดั สว่ นสงู สดุ (ประมาณรอ้ ยละ 60.62 ของรายจา่ ยทงั้ หมด) สว่ นรายจา่ ย ในหมวดเงินอุดหนุน ซ่ึงรวมรายจ่ายในการดำเนินงานโครงการสนับสนุนค่าใช้จ่ายสำหรับการศึกษา ขนั้ พ้ืนฐาน (โครงการเรียนฟร)ี มีสัดสว่ นประมาณ 20.87 ของรายจ่ายท้ังหมด 45แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรบั การศกึ ษาขั้นพืน้ ฐาน ประเภทสามญั ศึกษา (ในระบบ) 20.87% 1.79% 7.03% 9.70% งบดำเนนิ งาน งบลงทุน งบบคุ ลากร เงนิ อุดหนุน รายจา่ ยอ่นื 60.62% ท่มี า: ขอ้ มลู รายจ่ายดา้ นการศึกษา สำนกั งบประมาณ แผนภาพท่ี 3 งบประมาณของสถานศกึ ษาภายใตส้ งั กัดกระทรวงศกึ ษาธิการ จำแนกตามหมวดรายจ่าย ปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 ทีม่ า: ข้อมูลรายจ่ายด้านการศกึ ษา สำนกั งบประมาณ งบประมาณดา้ นการศกึ ษาสว่ นใหญจ่ ดั สรรมายงั กระทรวงศกึ ษาธกิ าร อยา่ งไรกต็ ามงบประมาณ ทจี่ ดั สรรมแี นวโนม้ ลดลงอยา่ งตอ่ เนอื่ ง จากประมาณ 506,958 ลา้ นบาทในปกี ารศกึ ษา 2559 (รอ้ ยละ ของงบประมาณด้านการศึกษาทั้งหมด) เหลือประมาณ 497,619 ล้านบาทในปีการศึกษา 2562 (รอ้ ยละของงบประมาณด้านการศึกษาทงั้ หมด) ้ลานบาท/ปีการศึกษา 554554062864000000,,,,,,000000000000000000 2559 2560 2561 2562 440,000 536,697,046,500 523,569,432,500 510,426,945,300 503,722,565,200 497,127,555,400 479,619,112,000 งบประมาณรวมทุกสงั กดั 547,997,848,200 งบประมาณสังกดั ศธ. 506,958,548,000 แผนภาพท่ี 4 งบประมาณดา้ นการศึกษาท้ังหมดและงบประมาณดา้ นการศึกษา ท่จี ัดสรรมายังกระทรวงศกึ ษาธกิ าร ปีการศึกษา 2559 - 2562 ทมี่ า: ข้อมูลรายจา่ ยด้านการศึกษา สำนกั งบประมาณ 46 แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาข้ันพ้นื ฐาน ประเภทสามญั ศึกษา (ในระบบ) การลดลงของงบประมาณที่จัดสรรมายังกระทรวงศึกษาธิการมาจากหลายสาเหตุ ส่วนหน่ึง เกิดจากจำนวนผู้เรียนท่ีลดลง จากแผนภาพจะเห็นว่าจำนวนการเกิดของประชากรไทยมีแนวโน้ม ลดลงอย่างตอ่ เน่อื ง ซึ่งส่งผลต่อจำนวนผู้เรียนทลี่ ดลง ท่ีมา: กระทรวงสาธารณสขุ ท่มี า: สำนกั งานคณะกรรมการการศึกษาขัน้ พ้ืนฐาน, กระทรวงศกึ ษาธกิ าร 47แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรบั การศกึ ษาขน้ั พนื้ ฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) สว่ นท่ี 2 การจดั สรรงบประมาณเพื่อสนบั สนุนคา่ ใชจ้ า่ ยพ้นื ฐาน (โครงการเรียนฟรี) สืบเนื่องจากพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม ได้บัญญัติ เกี่ยวกับสิทธิและหน้าท่ีทางการศึกษา มาตรา 10 วรรคหนึ่งว่า “การจัดการศึกษาต้องจัดให้บุคคล มีสทิ ธิและโอกาสเสมอกนั ในการรับการศึกษาขัน้ พนื้ ฐานไมน่ ้อยกว่าสิบสองปีท่รี ัฐตอ้ งจัดใหอ้ ย่างท่วั ถงึ และมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย” และพัฒนาแนวคิดในการจัดสรรงบประมาณเพื่ออุดหนุนการจัด การศึกษาขน้ั พื้นฐาน โดยเปลี่ยนจากวธิ กี ารจัดสรรแบบแสดงรายการใชจ้ า่ ย (Line-item Budgeting) มาเปน็ วธิ ีการจัดสรรแบบรายหวั ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2545 ประเทศไทยเริ่มจัดสรรเงินอุดหนุนผ่าน โครงการสนับสนุนค่าใช้จ่ายในการจัดการศึกษา ตั้งแต่ระดับอนุบาลจนจบการศึกษาข้ันพื้นฐาน (โครงการเรียนฟรี) ต้ังแต่ปีการศึกษา 2546 โดยไดข้ ยายระยะเวลาในการสนบั สนนุ จาก 12 ปี เปน็ 15 ปี ตามมตคิ ณะรฐั มนตรี เมอื่ วนั ที่ 13 มกราคม พ.ศ. 2552 และคำสง่ั หวั หนา้ คณะรกั ษาความสงบแหง่ ชาติ ท่ี 28/2559 เรอื่ ง ใหจ้ ดั การศกึ ษาขนั้ พนื้ ฐาน 15 ปี โดยไม่เก็บคา่ ใช้จา่ ย ซงึ่ มผี ลบังคับใช้ตัง้ แต่วันที่ 15 มถิ ุนายน พ.ศ. 2559 แผนภาพท่ี 5 เส้นทางการปรับอตั ราเงินอดุ หนนุ รายหวั และรายการอุดหนนุ หลัก ปัจจุบันทุกโรงเรียนท่ีจัดการศึกษาข้ันพื้นฐานได้รับจัดสรรเงินอุดหนุนตามจำนวนผู้เรียน ตามอัตราท่ีประกาศใช้ในปีการศึกษา 2553 สำหรับค่ากิจกรรมการเรียนการสอน อุปกรณ์การเรียน เครื่องแบบนักเรียน และกิจกรรมพัฒนาคุณภาพผู้เรียน ยกเว้น ค่าหนังสือเรียนมีการปรับอัตรา ทุก 3 ปี (รายละเอียดในตารางท่ี 10) 48 แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรบั การศึกษาขน้ั พ้นื ฐาน ประเภทสามัญศกึ ษา (ในระบบ) ตารางที่ 10 อัตราเงินสนับสนุนค่าใช้จ่ายสำหรับการศึกษาข้ันพื้นฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) ปีการศกึ ษา 2553 – ปจั จบุ นั (ปกี ารศกึ ษา 2563) หนว่ ย: บาทต่อคนตอ่ ปี ระ ดบั กา รศึกษา กกาคารร่าเสจรอดัยี นน หนังสคือ่า เ รยี น คก ่าาอรุปเรกยี ร นณ ์ ค่านคกัร่อืเรงยี แ นบ บ คคา่ พผกุณู้เฒัิจรภกยีนารนาพร ม รวมเงิน สนบั สนนุ ภายใต ้ โครงการ เรยี นฟร ี กอ่ นประถมศกึ ษา 1,700 200 200 300 430 2,830 ประถมศึกษา ป.1 1,900 561 360 360 480 3,661 ป.2 1,900 605 360 360 480 3,705 ป.3 1,900 622 360 360 480 3,722 ป.4 1,900 653 360 360 480 3,753 ป.5 1,900 785 360 360 480 3,885 ป.6 1,900 818 360 360 480 3,918 มัธยมศกึ ษาตอนต้น ม.1 3,500 700 420 450 880 5,950 ม.2 3,500 863 420 450 880 6,113 ม.3 3,500 949 420 450 880 6,199 มธั ยมศึกษาตอนปลาย (สามัญ) ม.4 3,800 1,257 460 500 950 6,967 ม.5 3,800 1,263 460 500 950 6,973 ม.6 3,800 1,110 460 500 950 6,820 ท่ีมา: สำนักงานคณะกรรมการการศกึ ษาข้ันพ้ืนฐาน กระทรวงศึกษาธิการ หมายเหตุ: ยกเว้นค่าหนังสือเรียนท่ีปรับทุก 3 ปี และค่ากิจกรรมพัฒนาคุณภาพผู้เรียน ประกอบด้วย กิจกรรมวิชาการ กิจกรรม คณุ ธรรม/ลกู เสือ/เนตรนาร/ี ยวุ กาชาด ทัศนศึกษา การบรกิ ารสารสนเทศและการสื่อสาร (ICT) 49แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรบั การศึกษาข้ันพ้นื ฐาน ประเภทสามญั ศกึ ษา (ในระบบ) จากการวเิ คราะหข์ อ้ มลู งบประมาณทจี่ ดั สรรมายงั กระทรวงศกึ ษาธกิ ารสำหรบั การดำเนนิ งาน โครงการเรยี นฟรี ในช่วงปงี บประมาณ พ.ศ. 2561-2564 สรปุ ดงั นี้ 1) กระทรวงศึกษาธิการได้รับจัดสรรงบประมาณสำหรับสนับสนุนค่าใช้จ่าย 5 รายการหลัก ในโครงการเรียนฟรีเฉลี่ยประมาณ 77,094 ล้านบาท/ปี โดยครอบคลุมผู้เรียนการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน เฉล่ีย 10.65 ล้านคน/ปี ทั้งในระบบโรงเรียนและนอกระบบโรงเรียน ภายใต้สังกัด สพฐ. สกอ. (ถงึ ปงี บประมาณ พ.ศ. 2562) สอศ. สช. และ กศน. ซง่ึ หากไมร่ วมการศกึ ษานอกระบบในสงั กดั กศน. พบว่างบประมาณส่วนใหญ่จัดสรรไปยังโรงเรียนในสังกัด สพฐ. (เฉล่ียประมาณ 37,000 ล้านบาท/ปี คิดเปน็ 50% ของงบประมาณท่ีจัดสรรมายงั กระทรวงศกึ ษาธกิ าร) เน่อื งจากมีจำนวนผู้เรียนมากท่ีสดุ (เฉลี่ยประมาณ 6.8 ลา้ นคน/ปี) 50 แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรบั การศกึ ษาข้นั พ้ืนฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) 2) งบประมาณที่กระทรวงศึกษาธิการจัดสรรภายใต้โครงการเรียนฟรีจัดสรรสำหรับ “ค่าจัด การเรียนการสอนมากท่ีสุด” โดยเฉล่ียประมาณ 55,289 ล้านบาท/ปี หรือคิดเป็น 72% ของเงิน สนับสนนุ โครงการเรียนฟรที ัง้ หมด 3) สพฐ. ได้รับจัดสรรงบประมาณสำหรับดำเนินงานโครงการเรียนฟรีมากที่สุด (ประมาณ 50% ของงบประมาณโครงการเรียนฟรีท้ังหมดที่จัดสรรมายังกระทรวงศึกษาธิการ) เน่ืองจาก มจี ำนวนนกั เรยี นมากทส่ี ดุ เมอื่ เปรยี บเทยี บกบั สงั กดั อน่ื โดยไดร้ บั จดั สรรประมาณ 37,000 ลา้ นบาท/ป ี สำหรับนกั เรยี นประมาณ 6 ลา้ นคนต่อปี 51แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาข้ันพื้นฐาน ประเภทสามญั ศกึ ษา (ในระบบ) 4) สพฐ. จำแนกคา่ จดั การเรยี นการสอนเปน็ รายการยอ่ ย สำหรบั คา่ ใชจ้ า่ ยพน้ื ฐานและคา่ ใชจ้ า่ ย สมทบ (Top Up) ไดแ้ ก่ เงินอุดหนุนรายหัวสำหรับนกั เรยี นท่ัวไป เงนิ อดุ หนนุ เพมิ่ เติมสำหรบั โรงเรยี น ขนาดเล็ก โรงเรียนขยายโอกาส ค่าปัจจัยพ้ืนฐานสำหรับนักเรียนยากจน ค่าอาหารนักเรียนประจำ พักนอน เงินอุดหนุนรายหัวสำหรับการจัดการศึกษาข้ันพื้นฐานโดยครอบครัวและสถานประกอบการ เงินอดุ หนนุ รายหัวสำหรบั นกั เรียนโรงเรียนศกึ ษาสงเคราะหแ์ ละโรงเรียนศึกษาพิเศษ ฯลฯ ทั้งน้ี สถานศึกษาภายใต้สังกัด สพฐ. ต้องใช้เงินอุดหนุนรายหัวสำหรับนักเรียนทั่วไป ตามแนวทางที่ สพฐ. กำหนด โดยสถานศกึ ษาตอ้ งจดั ทำแผนปฏบิ ตั กิ ารประจำปที สี่ อดคลอ้ งกบั ภารกจิ ของสถานศึกษา และใช้เงินอุดหนุนรายหัวใน 3 ลักษณะ ได้แก่ งบบุคลากร (ค่าจ้างช่ัวคราว เช่น จ้างครูอัตราจ้างรายเดือน พนักงานขับรถ) งบดำเนินงาน (ค่าตอบแทน ค่าใช้สอย ค่าวัสดุ และ ค่าสาธารณูปโภค) และงบลงทุน (ค่าครุภัณฑ์ ค่าที่ดินและส่ิงก่อสร้างเพ่ือประกอบดัดแปลง ต่อเติม หรอื ปรบั ปรงุ ที่ดิน และ/หรอื ส่งิ ก่อสรา้ ง) 52 แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรับการศึกษาขั้นพ้นื ฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) ท่มี า: สพฐ. (2564) ทมี่ า: คำนวนจากอตั ราเงินอุดหนนุ รายหวั ปจั จุบนั สว่ นท่ี 3 การสนบั สนุนค่าใช้จ่ายส่วนเพ่ิม เพอ่ื ลดความเหลอื่ มลำ้ ทางการศกึ ษา หน่วยงานท่ีรับผิดชอบจัดการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน อาทิ สพฐ. สถ./อปท. และ บช.ตชด. สนบั สนนุ เพม่ิ เตมิ (Top Up) ผเู้ รยี นและสถานศกึ ษาทม่ี คี วามจำเปน็ สงู แตกตา่ งกนั ขน้ึ อยกู่ บั หลกั เกณฑ ์ และแนวทางการดำเนนิ งานทก่ี ำหนด ทง้ั น้ี จากการศกึ ษาแนวทางการดำเนนิ งานโครงการเรยี นฟรขี อง สพฐ. พบว่า รายการค่าจัดการเรียนการสอนท่ีได้รับจัดสรรในแต่ละปี เป็นงบเงินอุดหนุน ประเภท เงินอุดหนุนท่ัวไป เงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน ประกอบด้วย เงินอุดหนุน รายหัว สำหรับจัดสรรให้โรงเรียนปกติทั่วไป ซ่ึงรวมจัดสรรเงินสมทบ (Top Up) สำหรับโรงเรียน ประถมศึกษาและมัธยมศึกษาขนาดเล็ก ปัจจัยพ้ืนฐานสำหรับนักเรียนยากจน ค่าอาหารนักเรียน ประจำพักนอน และการจัดการศึกษาโดยครอบครัวและสถานประกอบการ โดยกำหนดแนวทาง การใชง้ บประมาณท่ีไดร้ ับจัดสรรสำหรบั ค่าใช้จา่ ยส่วนเพม่ิ (สมทบจากเงนิ อดุ หนนุ รายหัว) ดังน ้ี 1. รายการคา่ จดั การเรียนการสอน (เงินอดุ หนุนปัจจยั พื้นฐานสำหรบั นกั เรียนยากจน) สถานศึกษาที่มีนักเรียนยากจนได้รับเงินงบประมาณเพิ่มเติม เพ่ือจัดหาปัจจัยพื้นฐาน ท่ีจำเป็นต่อการดำรงชีวิตและเพ่ิมโอกาสทางการศึกษา เป็นการช่วยเหลือนักเรียนที่ยากจนของสังกัด สพฐ. ในระดับชน้ั ประถมศึกษาปีที่ 1 ถงึ มัธยมศกึ ษาปีท่ี 3 ใหม้ โี อกาสได้รบั การศกึ ษาในระดบั ท่สี งู ข้นึ (ยกเว้นสถานศึกษาสังกัดสำนักบริหารงานการศึกษาพิเศษ) โดยสามารถถัวจ่ายและเลือกดำเนินการ 53แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาขนั้ พ้นื ฐาน ประเภทสามญั ศกึ ษา (ในระบบ) จ่ายหรือจัดหาปัจจัยพ้ืนฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตและเพ่ิมโอกาสทางการศึกษาให้แก่นักเรียน ยากจนไดต้ ามความเหมาะสม ดังนี้ - คา่ หนังสือเรียนและอปุ กรณก์ ารเรียน จัดซื้อแจกจ่ายให้แกน่ ักเรียนหรือให้ยืมใช ้ - ค่าเสือ้ ผ้าและวัสดุเครื่องแต่งกายนักเรียน จัดซอ้ื หรอื จัดจา้ งผลติ แจกจ่ายใหแ้ กน่ กั เรียน - ค่าอาหารกลางวัน จัดซื้อวัตถุดิบมาประกอบอาหารหรือจ้างเหมาทำอาหารหรือจ่าย เปน็ เงินสดให้แก่นกั เรียนโดยตรง - ค่าพาหนะในการเดินทางจ่ายเป็นเงินสดให้แก่นักเรียนโดยตรงหรือจ้างเหมารถรับ-ส่ง นักเรียน 2. รายการคา่ จดั การเรยี นการสอน (เงนิ อดุ หนนุ ค่าอาหารนักเรยี นประจำพกั นอน) งบประมาณงบเงนิ อดุ หนนุ คา่ ใชจ้ า่ ยในการจดั การศกึ ษาขน้ั พนื้ ฐาน รายการคา่ จดั การเรยี น การสอน (เงินอุดหนุนค่าอาหารนักเรียนประจำพักนอน) เป็นการจัดสรรให้โรงเรียน เพ่ือใช้จ่ายเป็น คา่ อาหารนกั เรยี นประจำพกั นอนสำหรบั โรงเรยี นทด่ี ำเนนิ การจดั ทพ่ี กั ใหแ้ กน่ กั เรยี นทอ่ี ยใู่ นถน่ิ ทรุ กนั ดาร หา่ งไกล เดินทางไมส่ ะดวก ไม่สามารถเดินทางไป-กลบั ได้ โดยโรงเรยี นไดด้ ำเนินการกำกบั ดแู ล และ จดั ระบบแบบเตม็ เวลา ซ่ึงปจั จุบัน สพฐ. จัดสรรให้เป็นค่าอาหารสำหรบั นกั เรยี นประจำพักนอน ดังน ี้ - นกั เรียนระดบั ประถมศึกษา (ประถมศึกษาปีที่ 1-6) คนละ 8,000 บาท/ปีการศึกษา - นกั เรียนระดับมธั ยมศึกษา (มธั ยมศึกษาปที ่ี 1-3) คนละ 8,000 บาท/ปีการศึกษา - สถานศกึ ษาสามารถจัดซื้อวัตถุดบิ ประกอบอาหาร เช่น ข้าวสาร อาหารแห้ง อาหารสด เครื่องปรุงสำหรับประกอบอาหารเอง เป็นต้น โดยให้ดำเนินการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตร ี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 หรือที่แก้ไขเพ่ิมเติม หรือ จ้างเหมาทำอาหาร โดยให้ดำเนินการตาม ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม หรือจ่ายเป็นเงินสด ให้แก่นกั เรยี น โดยโรงเรียนแต่งตัง้ คณะกรรมการอยา่ งนอ้ ย 3 คน รว่ มกันจ่ายเงินสดให้นักเรียน ทงั้ นี้ ตอ้ งมีใบสำคญั รับเงนิ เปน็ หลกั ฐาน ทั้งนี้ การจัดสรรงบประมาณสำหรับการศึกษาข้ันพ้ืนฐานอย่างเพียงพอ เป็นธรรม และ มีประสิทธิภาพ จำเป็นต้องเก็บรวบรวมข้อมูลที่เก่ียวข้องและวิเคราะห์ข้อมูลเพื่อประกอบการ พิจารณาวางแผนการจัดสรรงบประมาณที่เหมาะสม อาทิ ค่าใช้จ่ายตามความจำเป็นของผู้เรียนและ สถานศึกษา ผลผลิต/ผลลัพธ์จากการจัดสรรงบประมาณ และแนวทางบริหารจัดการงบประมาณ ในระดบั นโยบายและระดับสถานศกึ ษา 54 แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรบั การศึกษาขน้ั พื้นฐาน ประเภทสามัญศกึ ษา (ในระบบ) ตอนที่ 3 คา่ ใชจ้ า่ ยตามความจำเปน็ ของผเู้ รยี นและสถานศกึ ษา การศึกษาแนวทางการจัดสรรงบประมาณเพ่ือการศึกษาที่เพียงพอ เป็นธรรม และ มีประสิทธิภาพ จำเป็นต้องทบทวนข้อมูลความจำเป็นพื้นฐานและความจำเป็นส่วนเพ่ิมของผู้เรียน และสถานศึกษา ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 และ 2563 สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษาจึงได้ ร่วมกับหน่วยงานหลักท่ีจัดสรรงบประมาณดำเนินงานโครงการสนับสนุนค่าใช้จ่ายสำหรับการศึกษา ขั้นพื้นฐาน (โครงการเรียนฟรี) ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) อาทิ สำนักงานคณะกรรมการ การศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) และกองบัญชาการตำรวจ ตระเวนชายแดน (บช.ตชด.) ดำเนินงานสำรวจข้อมูลค่าใช้จ่ายตามความจำเป็นของผู้เรียนและ สถานศึกษาในพ้ืนท่ีทั่วไปและพื้นท่ีทุรกันดารห่างไกล โดยใช้วิธีวิจัยแบบผสม (Mixed-method Research) ในการศึกษาและวเิ คราะห์แหล่งขอ้ มูล กระบวนการเกบ็ รวบรวมข้อมลู และผลการศึกษา ทสี่ ำคัญ สรุปดังนี้ 1. แหลง่ ข้อมูลในการศกึ ษาค่าใช้จ่ายตามความจำเป็นของผเู้ รยี นและสถานศกึ ษา การศึกษาคร้ังน้ีเป็นการเก็บรวบรวมข้อมูลปฐมภูมิและทุติยภูมิ โดยจำแนกแหล่งข้อมูลเป็น 3 กลมุ่ ไดแ้ ก่ ขอ้ มลู จากหนว่ ยงานตน้ สงั กดั ขอ้ มลู จากแบบสำรวจคา่ ใชจ้ า่ ยสำหรบั การศกึ ษาขน้ั พนื้ ฐาน และข้อมูลจากการลงพ้นื ทเ่ี กบ็ ข้อมลู เชงิ ลึก รายละเอียดข้อมูลทสี่ ำคญั สรปุ ดงั นี ้ หมายเหต:ุ โรงเรยี นสังกัด สพฐ. อปท. และ บช.ตชด. 55แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรับการศึกษาข้นั พนื้ ฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) 1.1 ข้อมลู จากหน่วยงานต้นสงั กดั จำแนกเปน็ ขอ้ มลู พื้นฐาน และขอ้ มลู รายจา่ ย ดังนี ้ 1.1.1 สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขนั้ พื้นฐาน ■ ข้อมูลพ้ืนฐาน จำนวนสถานศึกษาและท่ีตั้ง จำนวนผู้เรียน จำแนกตามระดับ การศึกษา ■ ข้อมูลรายจ่าย วิเคราะห์จากฐานข้อมูลรายจ่าย (NEA) ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 ของโรงเรียนสังกัด สพฐ. จำนวน 28,372 โรง ซึ่งแสดงข้อมูล 2 ส่วน ได้แก่ ส่วนที่ 1 แสดงข้อมูลรายรับ ประกอบด้วย รายรับจากเงินงบประมาณ (เงินจากหน่วยงานต้นสังกัด เงินจาก หน่วยงานรัฐอื่นๆ และเงินจาก อปท.) และรายรับจากแหล่งเงินอื่น/เงินนอกงบประมาณ (เงินบำรุง การศึกษา เงินบริจาค เงินรายได้สถานศึกษา และอื่นๆ ท่ีไม่รวมเงินอุดหนุนทั่วไป) และส่วนท่ี 2 แสดงขอ้ มลู รายจา่ ย ประกอบดว้ ย รายจา่ ยดา้ นการบรหิ ารงานวชิ าการ การบรหิ ารงานบคุ คล การบรหิ าร งบประมาณ การบริหารทวั่ ไป และกจิ การนักเรยี น จำแนกตามกจิ กรรมรายจา่ ย 1.1.2 กรมส่งเสริมการปกครองท้องถน่ิ ■ ข้อมูลพ้ืนฐาน ข้อมูลแสดงรายจ่ายจำแนกตามหมวดเงิน ได้แก่ เงินอุดหนุน คา่ ใช้สอย ค่าครุภัณฑ์ คา่ ตอบแทน ค่าทดี่ นิ และส่ิงกอ่ สรา้ ง คา่ วัสดุ คา่ สาธารณปู โภค และรายจ่ายอื่น ซึ่งเป็นการบันทึกข้อมูล “ราย อปท.” และบันทึกเฉพาะรายจ่ายจากเงินงบประมาณ ทุนสำรอง เงินสะสม และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ แต่ไม่มีข้อมูลค่าใช้จ่ายจากแหล่งเงินอื่น ทำให้เป็นข้อจำกัด ในการวเิ คราะหข์ อ้ มูลให้สมบูรณ์ ■ ข้อมูลรายจ่ายด้านการศึกษา อาศัยข้อมูลรายจ่ายการศึกษาจากฐานข้อมูล ระบบบัญชีคอมพิวเตอร์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (Electronic Local Administrative Accounting System: E-LAAS) ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 ซ่ึงประกอบด้วยข้อมูลรายจ่ายของ อปท. ที่มีโรงเรียนจำนวน 863 แห่ง และจำแนกข้อมูลรายจ่ายตามหมวดเงิน คือ เงินอุดหนุน ค่าใชส้ อย คา่ ครภุ ณั ฑ์ คา่ ตอบแทน ค่าท่ดี นิ และส่งิ ก่อสร้าง คา่ วสั ดุ ค่าสาธารณปู โภค และรายจา่ ยอนื่ ฐานขอ้ มลู E-LAAS บนั ทกึ รายจา่ ยจำแนกเปน็ รายหนว่ ยงาน คอื องคก์ รปกครอง ส่วนท้องถ่ิน ดังน้ัน การวิเคราะห์ค่าใช้จ่ายจริงของโรงเรียนสังกัด อปท. จึงอาศัยข้อมูลจาก การลงพ้ืนท่ีและการประมาณการ โดยการถ่วงน้ำหนักด้วยจำนวนนักเรียนใน อปท. ท่ีมีโรงเรียน ในสังกัดดังกล่าว รวมทั้งใช้ข้อมูลค่าสาธารณูปโภคท่ีโรงเรียน อปท. ได้รับจัดสรรแยกจากโครงการ เรียนฟรฯี เพอื่ เทียบเคียงและประกอบการวเิ คราะหข์ อ้ มูลคา่ ใช้จ่ายเปน็ รายคน 56 แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรบั การศกึ ษาขั้นพน้ื ฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) 1.1.3 กองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดน ■ ข้อมูลพื้นฐาน ข้อมูลแสดงรายจ่ายของโรงเรียน จำแนกตามโครงการ/ กิจกรรม ประกอบด้วย 1) เงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายในการจัดการศึกษาข้ันพ้ืนฐานของนักเรียนโรงเรียน ตชด. 2) โครงการพัฒนาศักยภาพการเรียนการสอนครูโรงเรียน ตชด. (ค่าใช้จ่ายในการสัมมนาและ ฝึกอบรม) 3) เงินอุดหนนุ คา่ ใชจ้ า่ ยอาหารเสรมิ นมผงสำหรบั นกั เรียนโรงเรยี น ตชด. และ 4) โครงการ จัดการศึกษาสำหรับเด็กและเยาวชนในถิ่นทุรกันดารเพ่ือสนองงานตามพระราชดำริสมเด็จ พระกนษิ ฐาธิราชเจ้า กรมสมเดจ็ พระเทพรตั นราชสดุ าฯ สยามบรมราชกมุ ารี ■ ข้อมูลรายจ่ายด้านการศึกษา ใช้ข้อมูลในปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 ซึ่งเป็น ข้อมูลรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณท่ีรับผิดชอบดูแลโรงเรียนตำรวจตระเวนชายแดนทั่วประเทศ จำนวน 218 แห่ง รวมท้ังใช้ข้อมูลเพิ่มเติมเพ่ือประกอบการวิเคราะห์จากผลการดำเนินงานโครงการ ศกึ ษาแนวทางการพฒั นาระบบงบประมาณดา้ นการศกึ ษา ในปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 ซงึ่ ประกอบดว้ ย ผลการศึกษาแนวทางการจัดสรรงบประมาณสำหรับโรงเรียนในพื้นท่ีทุรกันดารห่างไกลท่ียากลำบาก ในการเดินทางและการจัดการศึกษา และแบบสอบถามโรงเรียนตำรวจตระเวนชายแดน ทั้งน้ี หนว่ ยรบั งบประมาณ คอื กองบญั ชาการตำรวจตระเวนชายแดน กองบงั คบั การสนบั สนนุ กองบญั ชาการ ตำรวจตระเวนชายแดน กองบังคับการตำรวจตระเวนชายแดนภาค (4 แห่ง) และกองกำกับการ ตำรวจตระเวนชายแดน (16 แหง่ ) ทรี่ บั ผดิ ชอบดแู ลโรงเรยี นตำรวจตระเวนชายแดน จำนวน 218 แหง่ โดยข้อมูลรายจ่ายด้านการศึกษาของกองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดนจะบันทึกข้อมูลตามหน่วย รับงบประมาณ 1.1.4 ข้อสังเกตและข้อจำกดั ในการวเิ คราะห์จากฐานข้อมูลของหนว่ ยงานต้นสงั กัด - ฐานข้อมูลของแต่ละหน่วยงานมีรายการข้อมูลที่จัดเก็บแตกต่างกัน และ มีความสมบูรณ์ของข้อมูลต่างกัน โดยเฉพาะข้อมูลรายจ่ายจาก “แหล่งเงินอ่ืน” นอกเหนือจากเงิน งบประมาณ - รายจ่ายสถานศึกษาส่วนใหญ่ไม่สามารถแยกวิเคราะห์ตาม “ระดับช้ัน” ได้โดยตรง - ข้อมูลค่าใช้จ่ายท่ีปรากฏในฐานข้อมูลต่ำกว่าความเป็นจริง เนื่องจากโรงเรียน ส่วนใหญ่รายงานข้อมูลเฉพาะรายการค่าใช้จ่ายจากเงินงบประมาณที่มีการเบิกจ่ายอย่างเป็นทางการ และมีเอกสารตรวจสอบได้ ดังน้ัน การศึกษาครั้งน้ีจึงสำรวจข้อมูลค่าใช้จ่ายฯ เพ่ิมเติม เพ่ือทราบ ต้นทุนหรือรายจ่ายแฝง (Hidden Costs) ท่ีไม่ได้เบิกจ่ายอย่างเป็นทางการ แต่เป็นรายจ่ายจำเป็น ท่ีโรงเรียนระดมหรือได้รับการสนับสนุนเพ่ิมเติมอย่างไม่เป็นทางการจากแหล่งเงินอื่น อาทิ ครู ผบู้ รหิ าร ผู้ปกครอง 57แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาข้นั พ้นื ฐาน ประเภทสามัญศกึ ษา (ในระบบ) 1.2 ข้อมูลจากการสำรวจข้อมูลค่าใช้จ่ายในการจัดการศึกษาข้ันพื้นฐาน (แบบสำรวจ ข้อมูลคา่ ใชจ้ า่ ยฯ) สำนักงานเลขาธกิ ารสภาการศกึ ษา รว่ มกับผ้ทู รงคณุ วุฒิและหน่วยงานหลัก ได้แก่ สพฐ. สถ. และ บช.ตชด. กำหนดกรอบแนวทางศึกษาและพัฒนาเครื่องมือในการสำรวจค่าใช้จ่ายสำหรับ การศึกษาขั้นพ้ืนฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) ซ่ึงประกอบด้วยแบบสำรวจข้อมูลค่าใช้จ่ายฯ และแบบสมั ภาษณ์ขอ้ มลู เชิงลกึ รายละเอยี ดท่สี ำคัญสรปุ ไดด้ งั น้ี 1) ประชากรและกลมุ่ ตัวอยา่ งในการสำรวจขอ้ มลู ผา่ นแบบสำรวจขอ้ มลู ค่าใชจ้ ่ายฯ ประชากร ประกอบด้วย สถานศึกษาระดับการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน สังกัดสำนักงาน คณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กองบัญชาการตำรวจตระเวน ชายแดน ทั่วประเทศ และสำนกั การศึกษากรุงเทพมหานคร กลุ่มตัวอย่างท่ีใช้ในการวิจัยคร้ังน้ี คือ สถานศึกษาระดับการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน (สายสามัญ) สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน และ กองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดน รวมท้ังสิ้น 848 แห่ง ท่ัวประเทศ โดยมีเกณฑ์และตัวแปร ทใ่ี ชใ้ นการแบง่ กลมุ่ ตวั อย่าง ดงั น ้ี (1) สังกัด แบง่ เป็น 3 สังกัด คือ (1.1) สำนักงานคณะกรรมการการศกึ ษาขน้ั พื้นฐาน (1.2) องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ (1.3) กองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดน (2) ประเภท แบ่งโรงเรียนกลุ่มตัวอย่างเปน็ 2 ประเภท คือ (2.1) โรงเรียนทั่วไป เป็นโรงเรียนในพื้นท่ีปกติที่สามารถจัดการศึกษา เป็นท่ียอมรับ โดยได้รับรางวัลพระราชทาน และผ่านการรับรองจากสำนักงานรับรองมาตรฐาน และประเมนิ คณุ ภาพการศึกษา (องคก์ ารมหาชน) รอบ 2 และรอบ 3 อยู่ในระดบั ดี และระดบั ดมี าก รวมทั้งมีค่าเฉล่ยี คะแนน O-NET ปี พ.ศ. 2560 – 2561 มากกว่าค่าเฉลยี่ ระดับประเทศ (2.2) โรงเรียนยากลำบาก เป็นโรงเรียนในพ้ืนท่ีทุรกันดารห่างไกล ท่ีมีคะแนน ความยากลำบากในระดับมากและมากท่ีสุด ตามเกณฑ์การคัดกรองเบ้ืองต้นของสำนักงานเลขาธิการ สภาการศึกษาในปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 และ/หรือโรงเรียนต้ังอยู่ในพื้นท่ียากลำบากตามประกาศ กระทรวงการคลงั เรอื่ ง เกณฑใ์ นการขอกำหนดเป็นสำนกั งานในพ้ืนท่ีพเิ ศษ (3) ระดับการศกึ ษา แบง่ เปน็ 4 ระดบั คือ (3.1) กอ่ นประถมศกึ ษา (3.2) ประถมศกึ ษา (3.3) มธั ยมศึกษาตอนต้น (3.4) มัธยมศึกษาตอนปลาย (สายสามญั ) 58 แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรับการศึกษาข้นั พื้นฐาน ประเภทสามญั ศกึ ษา (ในระบบ) (4) ขนาดโรงเรียน แบ่งเป็น 5 ขนาด ซึ่งเป็นการแบ่งโดยเกณฑ์ของทีมวิจัย ไม่ได ้ อิงกับเกณฑ์การแบ่งขนาดสถานศึกษาของหน่วยงานใดหน่วยงานหน่ึง เนื่องจากสถานศึกษาแต่ละ สังกัด มีการแบ่งขนาดโรงเรียนตามจำนวนนักเรียนที่แตกต่างกัน การวิจัยคร้ังนี้ จึงกำหนดเกณฑ์ ขนาดของโรงเรยี น ดังน ้ี (4.1) โรงเรยี นขนาดเลก็ พเิ ศษ คอื โรงเรยี นทม่ี จี ำนวนนกั เรยี นไมเ่ กนิ 120 คน (4.2) โรงเรยี นขนาดเลก็ คอื โรงเรยี นทมี่ จี ำนวนนกั เรยี น 121 – 300 คน (4.3) โรงเรยี นขนาดกลาง คอื โรงเรยี นทม่ี จี ำนวนนกั เรยี น 301 – 1,000 คน (4.4) โรงเรยี นขนาดใหญ ่ คอื โรงเรยี นทมี่ จี ำนวนนกั เรยี น 1,001 – 2,000 คน (4.5) โรงเรยี นขนาดใหญพ่ เิ ศษ คอื โรงเรยี นทมี่ จี ำนวนนกั เรยี นมากกวา่ 2,000 คน 2) โครงสรา้ งของแบบสำรวจข้อมลู ฯ แบบสำรวจขอ้ มูลค่าใชจ้ า่ ยในการจัดการศึกษาข้ันพน้ื ฐาน ปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 ประกอบด้วยข้อคำถาม 3 ตอน คือ (1) ข้อมูลทั่วไปของสถานศึกษา (2) คำชี้แจงรายละเอียดของ แบบสำรวจขอ้ มูล และ (3) ขอ้ คำถาม โดยในสว่ นของขอ้ คำถาม แบ่งเป็น 2 รูปแบบ ตามลกั ษณะของ โรงเรยี น คือ โรงเรยี นท่วั ไป และโรงเรียนยากลำบาก รายละเอยี ดดังน้ี 2.1) แบบสำรวจขอ้ มลู สำหรับโรงเรยี นท่วั ไป ประกอบดว้ ย 2 สว่ น คอื สว่ นท่ี 1 คา่ ใชจ้ า่ ยในการจดั การเรยี นการสอนและการบรหิ ารจดั การสถานศกึ ษา ประกอบด้วย - ค่าใช้จา่ ยในการจัดการเรียนการสอน - คา่ ใช้จา่ ยพ้นื ฐานในการบริหารจัดการสถานศึกษา 59แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาขัน้ พื้นฐาน ประเภทสามญั ศกึ ษา (ในระบบ) ส่วนที่ 2 คา่ ใช้จ่ายสำหรบั ผเู้ รยี น ประกอบด้วย - คา่ หนังสอื เรียน - ค่าอุปกรณ์การเรยี น - คา่ เครอ่ื งแบบนักเรียน - ค่ากจิ กรรมพัฒนาคณุ ภาพผเู้ รยี น 2.2) แบบสำรวจข้อมลู สำหรบั โรงเรียนยากลำบาก ประกอบด้วย 3 สว่ น คือ สว่ นที่ 1 คา่ ใชจ้ า่ ยในการจดั การเรยี นการสอนและการบรหิ ารจดั การสถานศกึ ษา ประกอบด้วย - คา่ ใช้จา่ ยในการจดั การเรียนการสอน - ค่าใช้จ่ายพ้นื ฐานในการบรหิ ารจัดการสถานศกึ ษา ส่วนที่ 2 คา่ ใชจ้ ่ายสำหรบั ผเู้ รียน ประกอบดว้ ย - คา่ หนังสอื เรยี น - ค่าอุปกรณ์การเรยี น - ค่าเครื่องแบบนกั เรยี น - คา่ กจิ กรรมพัฒนาคุณภาพผู้เรยี น ส่วนท่ี 3 ค่าใชจ้ า่ ยท่ีจำเปน็ สำหรบั สถานศกึ ษายากลำบาก ประกอบดว้ ย - ค่าจัดการเรียนการสอน - คา่ กจิ กรรมพฒั นาคุณภาพผู้เรียน - การเดินทางไปติดต่อราชการกับหน่วยงานต้นสังกัดและหน่วยงาน ทีเ่ ก่ยี วข้อง - ค่าจา้ งบคุ ลากรเฉพาะด้านตามความจำเป็นของพื้นท ่ี 60 แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาขั้นพ้ืนฐาน ประเภทสามญั ศึกษา (ในระบบ) ตารางท่ี 11 โครงสรา้ งแบบสำรวจขอ้ มลู คา่ ใชจ้ า่ ยในการจดั การศกึ ษาขนั้ พนื้ ฐาน ปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 ตอนท ่ี วัตถปุ ระสงค ์ รายละเอยี ด ลกั ษณะเครอื่ งมอื ตอนท่ี 1 เพื่อใหไ้ ดข้ อ้ มลู พน้ื ฐาน และขอ้ มูล ขอ้ มูลทว่ั ไป - ชอ่ื สถานศกึ ษาและทตี่ ง้ั - ตรวจสอบรายการ ผบู้ รหิ ารสถานศกึ ษาและผปู้ ระสานงาน - สังกดั - เติมคำ ของสถานศึกษา - ระดบั ทเ่ี ปดิ สอน - จำนวนนักเรียน - ผ้บู ริหารสถานศกึ ษา และผปู้ ระสานงาน ตอนท่ี 2 เพอื่ ใหผ้ ู้ตอบแบบสำรวจขอ้ มูล - รายละเอียดของ - การบรรยาย คำช้ีแจงรายละเอยี ด ทราบรายละเอียดของแบบสำรวจขอ้ มูล แบบสำรวจขอ้ มลู ของแบบสำรวจข้อมลู นยิ ามศพั ทเ์ ฉพาะ วธิ ีการกรอกขอ้ มูล - นยิ ามศัพท์เฉพาะ และช่องทางติดตอ่ สอบถามกรณี - วิธกี ารกรอกข้อมลู ผ้ตู อบแบบสำรวจขอ้ มลู มขี ้อสงสัย ตอนที่ 3 เพ่อื ใหผ้ ตู้ อบแบบสำรวจข้อมูล - คา่ ใช้จา่ ยในการจดั - เติมคำ แบบสำรวจข้อมูล กรอกคา่ ใช้จา่ ยที่เกดิ ขึ้นจรงิ การเรียนการสอนและ - คำถามปลายเปิด ในปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 การบริหารจดั การ โดยจำแนกเป็นเงินอดุ หนุน สถานศกึ ษา จากต้นสังกดั และเงนิ จากแหลง่ อ่นื - คา่ ใช้จ่ายสำหรบั ผูเ้ รียน ในช่วงภาคเรยี นที่ 2/2561 - ค่าใช้จ่ายที่จำเป็น และภาคเรียนท่ี 1/2562 สำหรบั สถานศึกษา แบง่ เปน็ 3 ส่วน คอื ยากลำบาก 1) คา่ ใชจ้ า่ ยในการจดั การเรยี นการสอน และการบรหิ ารจดั การสถานศกึ ษา 2) คา่ ใชจ้ า่ ยสำหรบั ผูเ้ รียน ค่าใช้จา่ ยที่จำเปน็ สำหรับ สถานศกึ ษายากลำบาก (เฉพาะโรงเรยี นยากลำบาก) 61แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรบั การศกึ ษาขนั้ พ้นื ฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) 1) กระบวนการเก็บรวบรวมข้อมูลจากแบบสำรวจฯ ดำเนินการเก็บรวบรวมข้อมูลด้วยการจัดส่งแบบสำรวจข้อมูลทางไปรษณีย์ ระหว่าง วันที่ 15 มิถุนายน – 17 กรกฎาคม 2563 โดยส่งแบบสำรวจข้อมูลตรงไปยังสถานศึกษาสังกัด สำนกั งานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน สว่ นสถานศกึ ษาสงั กัดองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน และ กรงุ เทพมหานคร ไดป้ ระสานให้ตน้ สังกัดดำเนนิ การจัดส่งให้สถานศึกษา 2) ผลการเกบ็ รวบรวมขอ้ มลู จากแบบสำรวจฯ ผลการเก็บรวบรวมข้อมูลด้วยแบบสำรวจข้อมูลค่าใช้จ่ายในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน ปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 พบว่า กลุ่มตัวอย่างตอบกลับทั้งส้ิน 392 ฉบับ คิดเป็นร้อยละ 47.69 โดยสังกัดที่ตอบกลับมากที่สุดคือ กรุงเทพมหานคร 6 ฉบับ คิดเป็นร้อยละ 75.00 รองลงมา คือ สังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน คิดเป็น ร้อยละ 57.14 และร้อยละ 47.25 ตามลำดับ รายละเอียดดังตารางท่ี 12 และมีการกระจาย กลุ่มตวั อยา่ งในการเกบ็ ข้อมูลทั่วประเทศ ครอบคลมุ พื้นท่ี 4 ภูมิภาค และกรุงเทพมหานคร โดยแบง่ เป็นโรงเรยี น 2 กลมุ่ คือ 1) กลุ่มโรงเรียนทว่ั ไป และ 2) กลุม่ โรงเรียนยากลำบาก ซึ่งจากขอ้ มูลพบวา่ โรงเรียนทั่วไปอยู่ในภาคตะวันออกเฉียงเหนอื มากทส่ี ุด คดิ เป็นร้อยละ 39.07 และโรงเรยี นยากลำบาก อยู่ในภาคเหนอื มากที่สุด คดิ เป็นร้อยละ 76.99 ตารางท่ี 12 ร้อยละการตอบกลับการสำรวจข้อมลู ดว้ ยแบบสำรวจข้อมลู สังกัด จำนวนกลมุ่ ตวั อย่าง จำนวนตอบกลบั (ร้อยละ) 1. สำนกั งานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพน้ื ฐาน 800 378 (47.25) 1.1 โรงเรียนทั่วไป 513 267 (52.05) 1.2 โรงเรยี นยากลำบาก 287 111 (21.64) 2. องค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ 14 8 (57.14) 2.1 โรงเรียนทั่วไป - - 2.2 โรงเรยี นยากลำบาก 3. กรงุ เทพมหานคร 3.1 โรงเรยี นทัว่ ไป 8 6 (75.00) 3.2 โรงเรยี นยากลำบาก - - รวมทง้ั สิ้น 822 392 (47.69) 62 แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรบั การศกึ ษาขั้นพ้ืนฐาน ประเภทสามัญศกึ ษา (ในระบบ) ขอ้ มลู จากการลงพืน้ ทีแ่ ละเก็บข้อมูลเชงิ ลึก (แบบสมั ภาษณข์ อ้ มูลฯ) การเก็บรวบรวมข้อมูลเชิงคุณภาพ ดำเนินการโดยคณะทำงานดำเนินงานโครงการศึกษา แนวทางการจัดสรรงบประมาณเพ่ือการศึกษา ซ่ึงเป็นบุคลากรสังกัดสำนักงานคณะกรรมการ การศกึ ษาขนั้ พนื้ ฐานทป่ี ฏบิ ตั งิ านในสว่ นภมู ภิ าค ตามคำสงั่ สำนกั งานคณะกรรมการการศกึ ษาขนั้ พนื้ ฐาน ท่ี 742/2563 เร่อื ง การแตง่ ต้ังคณะทำงานดำเนนิ งานโครงการศึกษาแนวทางการจัดสรรงบประมาณ เพอื่ การศกึ ษา และคำสง่ั สำนกั งานคณะกรรมการการศกึ ษาขน้ั พน้ื ฐานท่ี 1260/2563 เรอื่ ง การแตง่ ตงั้ คณะทำงานดำเนินงานโครงการศึกษาแนวทางการจัดสรรงบประมาณเพ่ือการศึกษา (เพิ่มเติม) ซงึ่ ครอบคลมุ พน้ื ที่ 4 ภูมภิ าค และกรงุ เทพมหานคร โดยมีสำนักงานเขตพืน้ ท่ีการศกึ ษา 5 แห่ง เป็น ผู้แทนหลกั และมคี ณะทำงานร่วมเก็บรวบรวมขอ้ มลู ดังนี้ 1) ภาคเหนือ ผแู้ ทนหลัก : สำนกั งานเขตพื้นทกี่ ารศึกษาประถมศึกษาเชียงราย เขต 1 คณะทำงาน : สำนกั งานเขตพน้ื ที่การศึกษาประถมศกึ ษาเชียงใหม่ เขต 1 สำนักงานเขตพน้ื ที่การศึกษาประถมศกึ ษาพิษณุโลก เขต 2 สำนักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาประถมศึกษากำแพงเพชร เขต 2 2) ภาคตะวันออกเฉยี งเหนือ ผ้แู ทนหลกั : สำนักงานเขตพ้นื ท่กี ารศึกษามัธยมศกึ ษา เขต 20 คณะทำงาน : สำนักงานเขตพื้นที่การศกึ ษาประถมศกึ ษานครพนม เขต 1 สำนักงานเขตพื้นทีก่ ารศกึ ษาประถมศึกษากาฬสินธุ์ เขต 2 สำนักงานเขตพื้นทก่ี ารศึกษามัธยมศกึ ษา เขต 28 3) ภาคกลาง ผแู้ ทนหลกั : สำนักงานเขตพ้นื ทีก่ ารศึกษาประถมศกึ ษาสมุทรสงคราม คณะทำงาน : สำนกั งานเขตพน้ื ทก่ี ารศกึ ษาประถมศึกษากาญจนบุรี เขต 1 สำนกั งานเขตพน้ื ทีก่ ารศกึ ษาประถมศกึ ษานครปฐม เขต 1 สำนักงานเขตพน้ื ทก่ี ารศึกษามัธยมศึกษา เขต 5 สำนกั งานเขตพน้ื ทก่ี ารศกึ ษามธั ยมศกึ ษา เขต 8 4) ภาคใต้ ผู้แทนหลัก : สำนักงานเขตพื้นที่การศกึ ษาประถมศกึ ษาภูเก็ต คณะทำงาน : สำนกั งานเขตพื้นทก่ี ารศึกษาประถมศกึ ษาพงั งา สำนักงานเขตพื้นที่การศกึ ษาประถมศึกษาตรัง เขต 1 สำนกั งานเขตพื้นทก่ี ารศกึ ษาประถมศึกษาสุราษฎร์ธานี เขต 1 สำนกั งานเขตพน้ื ทก่ี ารศกึ ษาประถมศกึ ษาปัตตานี เขต 1 สำนกั งานเขตพน้ื ทก่ี ารศกึ ษาประถมศกึ ษาพทั ลุง เขต 2 63แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาข้ันพน้ื ฐาน ประเภทสามญั ศกึ ษา (ในระบบ) 5) กรุงเทพมหานคร ผู้แทนหลกั : สำนักงานเขตพ้ืนทีก่ ารศกึ ษามธั ยมศกึ ษา เขต 1 คณะทำงานฯ ได้ลงพื้นท่ีเพื่อสัมภาษณ์เชิงลึกผู้บริหาร ครู บุคลากรทางการศึกษา นักเรียน และผู้ปกครองในสถานศึกษาท่ีเป็นกลุ่มตัวอย่างในพ้ืนท่ี 4 ภูมิภาค และกรุงเทพมหานคร ระหว่าง วันท่ี 1 กรกฎาคม – 14 สิงหาคม 2563 โดยจำแนกตามภูมิภาค สังกัด และลักษณะของโรงเรียน โดยคัดเลือกสถานศึกษาแบบสุ่มเลือก ซึ่งมีเกณฑ์ในการคัดเลือกสถานศึกษาสำหรับการศึกษาข้อมูล ดังตารางที่ 13 และตารางที่ 14 ดงั น้ ี ตารางท่ี 13 เกณฑ์การคดั เลือกกลมุ่ ตวั อย่างสถานศกึ ษาสำหรบั ลงพ้ืนทเ่ี ก็บขอ้ มูลเชิงลกึ ประเดน็ ท่ใี ชเ้ ป็นเกณฑ ์ รายการ สงั กัด กระทรวงศกึ ษาธกิ าร - สำนกั งานคณะกรรมการการศกึ ษาข้ันพ้ืนฐาน - สำนักบรหิ ารงานการศึกษาพิเศษ องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิน่ กรงุ เทพมหานคร ระดบั การศึกษา การศึกษาขนั้ พ้ืนฐาน (สามัญศึกษา) ขนาดสถานศึกษา ขนาดใหญพ่ เิ ศษ ขนาดใหญ่ ขนาดกลาง และขนาดเล็ก พนื้ ที่ต้งั สถานศกึ ษา พืน้ ท่ีราบ เกาะแก่ง พ้นื ท่สี ูง คุณสมบตั เิ ฉพาะของสถานศกึ ษา โรงเรียนท่ัวไป โรงเรียนยากลำบาก คุณภาพ/มาตรฐานของสถานศึกษา โรงเรียนที่มผี ลการดำเนนิ งานเปน็ ทีย่ อมรบั เมือ่ เทยี บกับ สถานศกึ ษาทม่ี ขี นาดและบริบทพื้นที่ใกล้เคยี งกนั โดยพิจารณาจากการได้รบั รางวลั โรงเรยี นพระราชทาน - ผลการประเมนิ คณุ ภาพภายนอกของ สมศ. รอบ 2 และรอบ 3 (ระดับดีและดมี าก) และค่าคะแนน O-NET ปี พ.ศ. 2560 – 2561 (สูงกว่าคา่ เฉลีย่ ระดับประเทศ ยกเว้นโรงเรียนยากลำบากในพื้นท่ที ุรกนั ดารห่างไกล) 64 แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรับการศึกษาข้ันพน้ื ฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) ตารางท่ี 14 จำนวนโรงเรียนที่ลงพื้นท่ีเพ่ือสัมภาษณ์เชิงลึก แบ่งตามภูมิภาค สังกัด และลักษณะ ของโรงเรียน สังกัด ท ี่ ภมู ภิ าค สพฐ. อปท. ตชด. กทม. รวม ร.ร. ร.ร. ร.ร. ร.ร. ร.ร. ร.ร. ทวั่ ไป ยากลำบาก ทัว่ ไป ยากลำบาก ท่วั ไป ยากลำบาก 1. ภาคเหนือ 10 6 - ผ ลกอาารศศัยึก ษา - - 16 3 2 - - 18 2. ภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือ 13 3. ภาคกลาง 12 - 1 - และ - - 13 พผล.ศลใ.นง2พป5้ืนี 6 ท2 ี่ 4. ภาคใต ้ 9 3 2 - - 14 5. กรุงเทพมหานคร 3 3 - 2 - 8 รวมท้งั ส้ิน (แหง่ ) 47 15 5 - 2 - 69 ผู้ให้ข้อมูลในการสัมภาษณ์เชิงลึก ประกอบด้วย ผู้บริหารสถานศึกษา ครู บุคลากร ทางการศึกษา นกั เรียน และผปู้ กครอง โดยมปี ระเด็นคำถาม 10 ประเด็นหลกั คือ 1) ทม่ี าของข้อมูลในแตล่ ะรายการทป่ี รากฏในแบบสำรวจข้อมูล 2) อตั รากำลังครู 3) วิชาเอกของครูในโรงเรียน 4) การพฒั นาคร/ู บุคลากร 5) กระบวนการจดั การเรยี นการสอน 6) ส่อื เทคโนโลยี 7) การสรา้ งแรงจูงใจในการทำงาน 8) การบรหิ ารจัดการงบประมาณ 9) การระดมทรพั ยากรและการสร้างเครอื ข่ายความรว่ มมือ 10) ความภาคภมู ิใจสงู สุด ทั้งน้ี ผู้แทนหลักเก็บรวบรวมข้อมูลและวิเคราะห์ข้อมูลเบ้ืองต้น โดยใช้สถิติบรรยาย ได้แก่ ความถี่ รอ้ ยละ ค่าเฉลีย่ เลขคณติ สว่ นขอ้ มูลเชิงคุณภาพใชก้ ารวิเคราะห์เน้อื หา (Content Analysis) และสรปุ เป็นความเรยี ง บาท/คน/ ีป 65แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ประเภทสามญั ศึกษา (ในระบบ) 2. ขอ้ ค้นพบสำคญั จากการสำรวจข้อมลู ค่าใช้จ่าย ในงบ ในงบ ในงบ ในงบ ในงบ ในงบ ในงบ ในงบ ในงบ ในงบ นอกงบ นอกงบ นอกงบ นอกงบ นอกงบ นอกงบ นอกงบ นอกงบ นอกงบ นอกงบ การสำรวจข้อมูลค่าใช้จ่ายตามความจำเป็นของผู้เรียนและสถานศึกษา อาศัยข้อมูล ทเ่ี กยี่ วขอ้ งจากหนว่ ยงานตน้ สงั กดั การสำรวจขอ้ มลู คา่ ใชจ้ า่ ย (แบบสำรวจขอ้ มลู คา่ ใชจ้ า่ ย การลงพนื้ ท่ี และแบบสมั ภาษณ์ขอ้ มูลเชงิ ลกึ ) ซ่ึงมขี อ้ คน้ พบสำคัญ ดังน ี้ 2.1 ภาพรวม โรงเรียนทุกแหง่ บริหารจดั การและจัดการเรียนการสอนโดยอาศัยเงินงบประมาณท่ีได้รับ จัดสรรจากหน่วยงานต้นสังกัดและเงินนอกงบประมาณ เพื่อสนับสนุนค่าใช้จ่ายสำหรับการศึกษา ข้ันพื้นฐาน โดยเฉพาะค่าจัดการเรียนการสอน โดยพบว่าเงินนอกงบประมาณของโรงเรียนขนาดเล็ก ส่วนใหญ่อยู่ในลักษณะของเงินบริจาค ในขณะท่ีโรงเรียนขนาดใหญ่อยู่ในลักษณะของเงินบำรุง การศึกษาและเงินรายได้สถานศึกษา ซึ่งสะท้อนศักยภาพในการหารายได้/การระดมเงิน/การบริหาร จัดการและการส่ือสารเพื่อขอรับการสนับสนุนจากชุมชน ผู้ปกครอง และแหล่งทุนอ่ืน อาทิ การหา รายได้จากการเกษตร (ทำสวนปาล์ม เล้ียงไก่ ปลูกผัก สำหรับโรงเรียนที่มีพื้นที่เพียงพอที่จะบริหาร จัดการ) การหารายได้จากการจดั กจิ กรรมการแสดงของนกั เรยี น การทอดผา้ ป่าการศึกษา นอกจากนี้ จากการลงพ้ืนที่เก็บข้อมูลเชิงลึกยังพบว่า ผู้บริหารสถานศึกษา ครูและ บุคลากร ผู้ปกครอง/ชุมชน สนับสนุนค่าใช้จ่ายในบางรายการเอง โดยไม่ได้รายงานหรือเบิกจ่ายจาก หน่วยงานต้นสังกัด อาทิ ค่าเดินทางที่นอกเหนือจากการติดต่อราชการ (ซื้อวัตถุดิบประกอบอาหาร/ วัสดุอุปกรณ์การเรียน/พานักเรียนไปแข่งขันทางวิชาการ) ค่าซ่อมแซมอุปกรณ์การเรียน/พัฒนา โรงเรียน ค่าวัสดุฝึก ซึ่งค่าใช้จ่ายที่ไม่ได้รายงานหรือเบิกจ่ายถือเป็นต้นทุนแฝงที่เกิดขึ้นในการจัด การศึกษาขนั้ พน้ื ฐาน และสง่ ผลใหร้ ายจ่ายจากฐานข้อมลู ของหน่วยงานตน้ สงั กดั ตำ่ กว่าความเปน็ จริง โรงเรยี นทุกขนาดอาศัย “แหลง่ เงินอืน่ ” ในทุกรายการท่ีรฐั จดั สรรเงินอดุ หนนุ ฯ กิจกรรมการเรยี นการสอน (เงนิ รายหวั ) 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 QNG_xs RG_xs QNG_s RG_s QNG_m RG_m QNG_l RG_l QNG_xl RG_xl เงินงบประมาณ โครงการเรยี นฟรี เงนิ บำรุงการศึกษา เงินบรจิ าค เงินรายไดส้ ถานศกึ ษา อ่นื ๆ ท่มี า: ขอ้ มูลรายจา่ ยของ สพฐ. ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 และประมวลผลโดยคณะวจิ ัย 66 แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรบั การศกึ ษาขนั้ พน้ื ฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) 2.2 คา่ ใช้จา่ ยจริงตามความจำเปน็ พื้นฐาน (Basic Needs) การศึกษาครั้งนี้สำรวจค่าใช้จ่ายตามความจำเป็นพ้ืนฐาน โดยเน้นรายการค่าใช้จ่าย พ้ืนฐานที่ได้รับสนับสนุนผ่านโครงการเรียนฟรี ได้แก่ ค่าจัดการเรียนการสอน ค่าหนังสือเรียน คา่ อปุ กรณก์ ารเรยี น คา่ เครอ่ื งแบบนกั เรยี น และคา่ กจิ กรรมพฒั นาคณุ ภาพผเู้ รยี น โดยพบวา่ คา่ ใชจ้ า่ ยจรงิ ในทกุ รายการดงั กลา่ วสูงกวา่ เงินสนับสนุนทไี่ ดร้ บั จัดสรรประมาณ 2 เทา่ ตารางที่ 15 เปรียบเทียบอัตราเงินสนับสนุนปัจจุบันและผลการสำรวจค่าใช้จ่ายสำหรับการศึกษา ขนั้ พ้ืนฐาน หนว่ ย : บาท/คน/ป ี ขกรัน้ าาพรยศ้ืนจกึ ฐ่าษายาน การระศดกึ บั ษ า กกาคารรา่ เสจรอัดยี นน คา่ เหรนียนงั ส ือ คกา่ าอ รุปเรกยี รนณ ์ ค่าเนคักรเอ่ืรงียแนบ บ คา่ กิจกรรม พฒั นา รายจา่ ยรวม คุณภาพผู้เรียน ก่อนประถม 1,700 200 200 300 430 2,830 ประถม 1,900 694 390 360 480 3,824 งบประมาณเดมิ ม.ต้น 3,500 863 420 450 880 6,113 ม.ปลาย 3,800 1,230 460 500 950 6,940 กอ่ นประถม 3,490 536 490 660 928 6,105 คา่ ใชจ้ า่ ยจริง ประถม 3,849 1,090 640 1,195 1,331 8,106 ม.ต้น 5,511 1,306 820 1,395 1,738 10,770 ม.ปลาย 5,658 2,135 820 1,395 1,375 11,383 2.2.1 ค่าจัดการเรียนการสอน โดยทั่วไปงบประมาณที่โรงเรียนได้รับสำหรับรายการค่าจัดการเรียนการสอน (เงินอุดหนุนรายหัว) สามารถใช้ใน 3 ลักษณะตามประเภทงบรายจ่าย ได้แก่ งบบุคลากร (ค่าจ้าง ช่ัวคราว เช่น จ้างครูอัตราจ้างรายเดือน พนักงานขับรถ นักการภารโรง ฯลฯ) งบดำเนินงาน (ค่าตอบแทนวิทยากร ค่าใช้สอย ค่าวัสดุ ค่าสาธารณูปโภค) และงบลงทุน (ค่าครุภัณฑ์ ค่าปรับปรุง ทีด่ นิ หรอื สงิ่ ก่อสรา้ ง) ผลการสำรวจและวเิ คราะห์ขอ้ มูลค่าจดั การเรยี นการสอน สรปุ ไดด้ ังน้ี 1) ค่าจัดการเรียนการสอนเฉลี่ยในระดับประถมศึกษาสูงกว่าเงินอุดหนุนที่ได้รับ จัดสรรประมาณ 2 เท่า ส่วนในระดับมัธยมศึกษาสูงกว่าเงินอุดหนุนรายหัวที่ได้รับจัดสรรประมาณ 1.5 เท่า 67แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรบั การศึกษาข้นั พื้นฐาน ประเภทสามัญศกึ ษา (ในระบบ) ท มี่ า: แบบสำรวจข้อมลู ค่าใช้จ่ายฯ และการลงพืน้ ทีเ่ กบ็ ข้อมลู เชงิ ลกึ 2) เงินสนับสนุนโครงการเรียนฟรีจัดสรรตามจำนวนผู้เรียน ส่งผลให้โรงเรียน ขนาดใหญ่ที่มีจำนวนนักเรียนมากได้รับเงินสนับสนุนโดยรวมสูงกว่าโรงเรียนขนาดเล็ก อย่างไรก็ตาม โรงเรยี นทกุ ขนาดยงั อาศยั แหลง่ เงนิ อ่นื เพือ่ สนับสนนุ ส่วนตา่ ง (Gaps) คา่ จดั การเรียนการสอน ผลการสำรวจคา่ ใช้จา่ ยจริง กรณคี ่าจัดการเรยี นการสอน หนว่ ย: บาท/คน/ปี ใ น เงฉบลโย่ีรง1เร,ยี30น4ทวั่ บไาปท /คน/ป ี 1,211.97 เฉล่ยี 713,700 บาท/โรง/ป ี 551.59 633.48 775.89 638.48 558.01 521.19 566.33 355.68 396.04 ในงบ นอกงบ เล็กพเิ ศษ เล็ก กลาง ใหญ่ ใหญ่พิเศษ ท ี่มา: ฐานขอ้ มูลรายจา่ ย สพฐ. (NEA) ปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 3) โรงเรียนในแต่ละสังกัดได้รับการสนับสนุนค่าสาธารณูปโภคแตกต่างกัน โดยโรงเรียนในสังกัด สพฐ. อาศัยเงินค่าจัดการเรียนการสอนท่ีได้รับสนับสนุนจากโครงการเรียนฟรี สำหรับค่าสาธารณูปโภค ในขณะที่โรงเรียนในสังกัด อปท. และ บช.ตชด. ได้รับสนับสนุนจาก ต้นสังกัด ซึ่งจากการวิเคราะห์ค่าสาธารณูปโภคของโรงเรียน สพฐ. จากฐานข้อมูลรายจ่าย ปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 พบว่า โรงเรียนต้องกันเงินค่าจัดการเรียนการสอน (เงินอุดหนุนรายหัว สำหรบั นักเรยี นปกต)ิ มากกวา่ 30% สำหรบั “ค่าไฟฟ้า” 68 แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรบั การศกึ ษาข้ันพ้ืนฐาน ประเภทสามญั ศึกษา (ในระบบ) ท มี่ า: ประมวลจากฐานข้อมูล NEA62 ข้อสงั เกตเพ่มิ เติมในประเด็นเกย่ี วกับคา่ จัดการเรยี นการสอน - โรงเรียนส่วนใหญ่มีปัญหาขาดแคลนบุคลากรและใช้เงินอุดหนุนรายหัว (คา่ จดั การเรียนการสอน) สำหรบั จ้างครผู ู้สอนในสาขาที่ขาดแคลน หรืออตั ราครูต่ำกว่าเกณฑ์ ก.ค.ศ. หรือจ้างเหมาบรกิ าร กรณที ไี่ มม่ นี ักการภารโรง - โรงเรียนยังมีค่าใช้จ่ายส่วนเกินสำหรับวัสดุฝึก วัสดุสอน วัสดุสอบ การจัดเวที วิชาการ และการพานักเรียนไปสอบแข่งขัน ซึ่งโรงเรียนระดมเงินจากแหล่งอื่นมาสมทบและ/หรือ ผบู้ ริหารสถานศึกษาและบุคลากรครเู ลอื กสนบั สนุนเองโดยไม่รายงานหรือทำเรื่องเบกิ จ่าย - โรงเรียนส่วนใหญ่เสนอให้ปรับเปลี่ยนแนวทางการสนับสนุนค่าใช้จ่ายสำหรับ ส่อื เทคโนโลยี แหลง่ เรียนรู้ เพอื่ ใหส้ อดคล้องกับสภาพปัจจบุ ัน - จำนวนเงนิ ทไี่ ดร้ บั สนับสนุนจากแหลง่ อื่นข้ึนอยูก่ บั หลายปัจจัย อาทิ ศักยภาพ และความสามารถของผู้บริหารสถานศึกษา/บุคลากรในการระดมเงินและทรัพยากรจากแหล่งเงินอ่ืน ศกั ยภาพและความพรอ้ มในการสนับสนนุ ดา้ นการเงินของผปู้ กครอง ชุมชน องคก์ ร/หนว่ ยงานตา่ งๆ 2.2.2 คา่ หนังสือเรยี น ตามแนวทางการดำเนินงานภายใต้โครงการเรียนฟรี แต่ละสังกัดกำหนด หลักเกณฑ์แตกตา่ งกัน โดย สพฐ. กำหนดลักษณะของหนังสอื ทใ่ี ช้ ดงั น้ ี ■ ระดบั กอ่ นประถมศกึ ษา ใชห้ นงั สอื เสรมิ ประสบการณร์ ะดบั ปฐมวยั ทส่ี อดคลอ้ ง ตามหลักสูตรการศกึ ษาปฐมวัย พ.ศ. 2546 ■ ระดับประถมศึกษา (ประถมศึกษาปีท่ี 1-6) ใช้หนังสือเรียนสาระการเรียนร ู้ พนื้ ฐาน/รายวชิ าพนื้ ฐาน 8 กลมุ่ สาระการเรยี นรู้ ตามหลกั สตู รแกนกลางการศกึ ษาขนั้ พนื้ ฐาน พ.ศ. 2551 คือ ภาษาไทย คณติ ศาสตร์ วิทยาศาสตร์ สงั คมศกึ ษา ศาสนาและวัฒนธรรม สขุ ศึกษาและพลศึกษา 69แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรบั การศกึ ษาข้ันพืน้ ฐาน ประเภทสามญั ศกึ ษา (ในระบบ) ศลิ ปะ การงานอาชีพและเทคโนโลยี ภาษาตา่ งประเทศ (ภาษาองั กฤษ) และใช้แบบฝึกหัดในรายวิชา พืน้ ฐาน 3 กล่มุ สาระการเรยี นรตู้ ามหลักสตู รแกนกลางการศึกษาข้นั พน้ื ฐาน พ.ศ. 2551 ซ่ึงกระทรวง ศึกษาธิการกำหนดให้มี เพื่อเสริมทักษะท่ีจำเป็นแก่นักเรียนเฉพาะระดับประถมศึกษาเท่านั้น ได้แก่ ภาษาไทย คณิตศาสตร์ ภาษาต่างประเทศ (ภาษาองั กฤษ) ■ ระดับมัธยมศึกษา (มัธยมศึกษาปีท่ี 1-6) ใช้หนังสือเรียน สาระการเรียนร้ ู พน้ื ฐาน/รายวชิ าพน้ื ฐาน 8 กลมุ่ สาระการเรยี นรู้ ตามหลกั สตู รแกนกลางการศกึ ษาขนั้ พนื้ ฐาน พ.ศ. 2551 แนวทางการจัดซ้ือหนังสอื ■ การคัดเลือกหนงั สือ ครผู ู้สอนเปน็ ผพู้ จิ ารณาคดั เลือกหนงั สือ ■ วธิ ดี ำเนนิ การจดั ซอื้ หนงั สอื ใหส้ ถานศกึ ษาดำเนนิ การจดั ซอ้ื และแจกหนงั สอื เรยี น ทจี่ ดั ซอ้ื ใหน้ ักเรียนทุกคน ผลการสำรวจและวเิ คราะห์ขอ้ มูลคา่ หนังสอื เรยี น สรุปได้ดังนี้ ค่าใช้จ่ายจริงสำหรับหนังสือเรียนสูงกว่าท่ีได้รับสนับสนุนในทุกระดับการศึกษา โดยระดับก่อนประถมศึกษาท่ีมีค่าใช้จ่ายจริงเฉล่ียประมาณ 536 บาท/คน/ปี (ประมาณ 2.68 เท่า ของเงินอุดหนุนท่ีได้รับ) ในขณะที่ระดับประถมศึกษา มัธยมศึกษาตอนต้น และมัธยมศึกษา ตอนปลาย มีค่าใช้จ่ายจริงเฉล่ียประมาณ 1,090 1,306 และ 2,135 บาท/คน/ปี ตามลำดับ (ประมาณ 1.57 1.51 และ 1.74 เทา่ ของเงินอุดหนุนทีไ่ ดร้ ับ) เนื่องจากเหตุผลตา่ งๆ ดังนี ้ 1) งบประมาณท่ีสนับสนุนไม่เพียงพอสำหรับจัดซ้ือหนังสือตามเกณฑ์ที่กำหนด (วิชาพนื้ ฐาน 8 กลุ่มสาระ /แบบฝึกหดั 3 กล่มุ สาระ) 2) โรงเรยี นตอ้ งจดั ซอื้ แบบฝกึ หดั เพมิ่ เตมิ ใหค้ รบทกุ กลมุ่ สาระ โดยไมไ่ ดร้ บั สนบั สนนุ งบประมาณ และจัดซ้ือหนังสือนอกเหนือจากบัญชีรายการหนังสือท่ีกำหนด เพ่ือให้เหมาะสมกับ การจดั การเรยี นการสอนของโรงเรียน 70 แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาขั้นพืน้ ฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) ขอ้ คน้ พบทเ่ี กี่ยวขอ้ ง โรงเรียนเสนอให้ปรับเปลี่ยนรูปแบบแนวทางการจัดหาหนังสือ โดยให้โรงเรียน สามารถเลอื กหนงั สอื และจดั ซ้ือหนังสอื อเิ ล็กทรอนิกส์ (E-book) ได้ 2.2.3 คา่ อปุ กรณ์การเรยี น เงินอุดหนุนค่าอุปกรณ์การเรียนจัดสรรสำหรับอุปกรณ์การเรียนที่จำเป็นและ ส่งผลตอ่ การพัฒนาคณุ ภาพผู้เรียน ไดแ้ ก่ สีเทยี น สนี ้ำ ดนิ นำ้ มนั ไรส้ ารพิษ กรรไกรสำหรบั เดก็ ปฐมวยั กระดาษ สมุด ดนิ สอ ปากกา ยางลบ ไมบ้ รรทดั เครือ่ งมอื เรขาคณิต วัสดฝุ ึกตามกล่มุ สาระการเรยี นรู้ วัสดุฝึกอาชีพ วัสดุด้าน ICT กระเป๋านักเรียน ฯลฯ ซ่ึงหน่วยงานต้นสังกัดจะโอนงบประมาณ ค่าอุปกรณ์การเรียนให้หน่วยเบิกจ่ายจัดสรรไปยังสถานศึกษา โดยสถานศึกษาจ่ายเงินสดให้กับ นักเรียน และ/หรอื ผปู้ กครอง และตดิ ตามใบเสรจ็ รับเงนิ หรอื หลกั ฐานการจดั หาอปุ กรณ์การเรยี นจาก นักเรยี นหรอื ผปู้ กครอง จากการสำรวจและวเิ คราะหข์ อ้ มลู พบวา่ คา่ ใชจ้ า่ ยจรงิ สำหรบั คา่ อปุ กรณก์ ารเรยี น สูงกว่าที่ได้รับอุดหนุน โดยระดับก่อนประถมศึกษามีค่าใช้จ่ายจริงเฉล่ียประมาณ 490 บาท/คน/ปี (ประมาณ 2.45 เท่าของเงินอุดหนุนท่ีได้รับ) ในขณะท่ีระดับประถมศึกษา มัธยมศึกษาตอนต้น และมธั ยมศึกษาตอนปลาย มคี ่าใชจ้ า่ ยจรงิ เฉล่ียประมาณ 640 820 และ 820 บาท/คน/ปี ตามลำดับ (ประมาณ 1.64 1.95 และ 1.78 เทา่ ของเงินอุดหนนุ ท่ีได้รับ) เน่อื งจากอปุ กรณก์ ารเรยี นท่จี ำตอ้ งใช้ ให้สอดคล้องกับวิชาท่ีเรียนมีราคาสูง โดยเฉพาะระดับก่อนประถมศึกษา อาทิ สีเทียน/ดินน้ำมัน ไร้สารพิษ สมุดหดั อ่านภาษาไทย-ภาษาอังกฤษ ขอ้ คน้ พบทเ่ี กี่ยวขอ้ ง งบประมาณที่ได้รับไม่สามารถจัดซื้ออุปกรณ์การเรียนที่จำเป็นในการใช้งาน ได้ครบทุกรายการ โดยผู้ปกครองจำเป็นต้องสมทบเงินในการจัดหาอุปกรณ์การเรียนที่ต้องใช้เพ่ิมเติม เพอ่ื ใหส้ อดคลอ้ งกบั วชิ าท่เี รยี น 71แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาข้ันพ้ืนฐาน ประเภทสามัญศกึ ษา (ในระบบ) 2.2.4 คา่ เครือ่ งแบบนักเรยี น ตามแนวทางจัดสรรเงินอุดหนุนของ สพฐ. สถานศึกษาแจ้งให้นักเรียนและ/ หรือผู้ปกครองจัดซ้ือ จัดหาเครื่องแบบนักเรียนได้ตามความต้องการ โดยดำเนินการให้ทันก่อนเปิด ภาคเรียน ทั้งน้ี ค่าเครื่องแบบนักเรียน ประกอบด้วย เสื้อ กางเกงหรือกระโปรง ซึ่งกรณีท่ีนักเรียน มีชุดนักเรียนเพียงพอแล้ว สามารถซื้อเข็มขัด รองเท้า ถุงเท้า ชุดลูกเสือ/เนตรนารี/ยุวกาชาด/ ชุดกีฬา/ชุดฝึกงาน/ชุดประจำถ่ิน รวมท้ังสามารถถัวจ่ายเงินอุดหนุนค่าเคร่ืองแบบนักเรียนและ อุปกรณก์ ารเรยี นได้ สถานศกึ ษาจา่ ยเงนิ สดใหน้ กั เรยี นและ/หรอื ผปู้ กครอง และกรณโี รงเรยี นทหี่ า่ งไกล ทุรกันดาร โรงเรียนการศึกษาพิเศษ โรงเรียนศึกษาสงเคราะห์ และศูนย์การศึกษาพิเศษ ที่ผู้ปกครอง ลำบาก โรงเรียนสามารถดำเนินการช่วยเหลืออำนวยความสะดวกในการจัดหาเครื่องแบบนักเรียน ที่มีคุณภาพให้แก่นักเรียนได้ โดยนักเรียนและ/หรือผู้ปกครองสามารถจัดซื้อได้จากร้านค้า ชุมชน กล่มุ แมบ่ า้ นหรอื ตัดเยบ็ เอง ฯลฯ จากการสำรวจและวเิ คราะหข์ อ้ มลู พบวา่ คา่ ใชจ้ า่ ยจรงิ สำหรบั คา่ เครอื่ งแบบนกั เรยี น สูงกว่าท่ีได้รับอุดหนุน โดยระดับก่อนประถมศึกษามีค่าใช้จ่ายจริงเฉลี่ยประมาณ 660 บาท/คน/ปี (ประมาณ 2.2 เท่าของเงินอุดหนุนที่ได้รับ) ในขณะท่ีระดับประถมศึกษา มัธยมศึกษาตอนต้น และมัธยมศกึ ษาตอนปลาย มีคา่ ใช้จ่ายจริงเฉลยี่ ประมาณ 835 945 และ 895 บาท/คน/ปี ตามลำดับ (ประมาณ 3.20 3.10 และ 2.79 เทา่ ของเงินอุดหนนุ ท่ีไดร้ บั ) เนื่องจากเงนิ อุดหนุนท่ไี ดร้ ับไม่เพียงพอ สำหรับเคร่ืองแบบนักเรียนครบชุด ผู้เรียนจำเป็นต้องมีเครื่องแบบนักเรียนมากกว่า 1 ชุด รวมทั้ง ถงุ เท้า เข็มขดั และเคร่อื งแบบอ่ืนๆ 72 แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรบั การศกึ ษาขนั้ พน้ื ฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) ข้อค้นพบทเ่ี กี่ยวข้อง ผู้เรียนหรือผู้ปกครองรับภาระค่าใช้จ่ายส่วนเพ่ิมสำหรับรายการค่าเครื่องแบบ นกั เรยี นสงู กวา่ รายการคา่ ใชจ้ า่ ยอนื่ และงบประมาณทจี่ ดั สรรตำ่ กวา่ คา่ ใชจ้ า่ ยจรงิ สำหรบั คา่ เครอ่ื งแบบ นักเรียนในทุกระดับ ซึ่งสะท้อนความไม่สอดคล้องและไม่เพียงพอของเงินอุดหนุนสำหรับจัดซื้อ เครอ่ื งแบบนกั เรยี นตามระเบยี บกระทรวงศกึ ษาธกิ ารวา่ ดว้ ยเครอื่ งแบบนกั เรยี น พ.ศ. 2551 ใหค้ รบชดุ 2.2.5 คา่ กิจกรรมพฒั นาคุณภาพผเู้ รียน กิจกรรมพฒั นาคุณภาพผเู้ รียน ประกอบดว้ ย กิจกรรมวชิ าการ กจิ กรรมคุณธรรม จริยธรรม/ลูกเสือ/เนตรนารี/ยุวกาชาด/ผู้บำเพ็ญประโยชน์ กิจกรรมทัศนศึกษา กิจกรรมการบริการ เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร (ICT) ซ่ึงตามแนวทางจัดสรรเงินอุดหนุนของ สพฐ. กำหนด ให้สถานศึกษาจัดกิจกรรมวิชาการ อย่างน้อยปีละ 1 ครั้ง กิจกรรมคุณธรรม จริยธรรม/ลูกเสือ/ เนตรนารี/ยุวกาชาด/ผู้บำเพ็ญประโยชน์ อย่างน้อยปีละ 1 คร้ัง กิจกรรมทัศนศึกษา อย่างน้อยปีละ 1 ครงั้ และกจิ กรรมการบรกิ ารเทคโนโลยสี ารสนเทศและการสอ่ื สาร (ICT) อยา่ งนอ้ ย 40 ชวั่ โมง/คน/ปี จากการสำรวจและวเิ คราะหข์ อ้ มลู พบวา่ คา่ ใชจ้ า่ ยจรงิ สำหรบั คา่ กจิ กรรมพฒั นา คุณภาพผู้เรียนสูงกว่าที่ได้รับอุดหนุน โดยระดับก่อนประถมศึกษามีค่าใช้จ่ายจริงเฉลี่ยประมาณ 928 บาท/คน/ปี (ประมาณ 2.16 เท่าของเงินอุดหนุนท่ีได้รับ) ในขณะที่ระดับประถมศึกษา มัธยมศึกษาตอนต้น และมัธยมศึกษาตอนปลาย มีค่าใช้จ่ายจริงเฉล่ียประมาณ 1,331 1,738 และ 1,375 บาท/คน/ปี ตามลำดับ (ประมาณ 2.77 1.97 และ 1.45 เท่าของเงินอุดหนุนที่ได้รับ) เน่ืองจากค่าใช้จ่ายในการจัดกิจกรรมสูงขึ้น โดยเฉพาะการจัดกิจกรรมที่ต้องเดินทางไปต่างพ้ืนท่ี/ ตา่ งจงั หวดั เชน่ การไปทศั นศกึ ษา การเขา้ คา่ ย ผปู้ กครองตอ้ งสมบทหรอื โรงเรยี นระดมเงนิ จากแหลง่ อนื่ 73แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรบั การศึกษาขน้ั พน้ื ฐาน ประเภทสามญั ศกึ ษา (ในระบบ) ข้อค้นพบที่เกยี่ วขอ้ ง 1) เนื่องจากเงินอุดหนุนท่ีได้รับมีจำกัด โรงเรียนส่วนใหญ่จำเป็นต้องจัดกิจกรรม แบบบรู ณาการเพอื่ ใหส้ ามารถจัดไดค้ รบ 4 กิจกรรมตามทีต่ น้ สงั กดั กำหนด 2) การเดินทางจัดกิจกรรมพัฒนาคุณภาพผู้เรียนนอกสถานที่ จำเป็นต้องจัดทำ ประกันอุบัติเหตุ/ประกันชีวิตให้กับผู้เรียน เนื่องจากมีความเส่ียงท่ีอาจเกิดอุบัติเหตุจากการเดินทาง ซ่ึงโรงเรียนสว่ นใหญต่ อ้ งระดมเงนิ จากผูป้ กครองในการสนับสนุน 2.3 คา่ ใชจ้ า่ ยจรงิ ตามความจำเปน็ ส่วนเพม่ิ (Additional Needs) การศึกษาคร้ังนี้สำรวจค่าใช้จ่ายตามความจำเป็นส่วนเพ่ิมเฉพาะกรณีสถานศึกษา ในพ้ืนที่ทุรกันดารห่างไกล ซ่ึงยากลำบากในการเดินทางและการจัดการเรียนการสอนตามเกณฑ์ การคัดกรองความยากลำบากในเบื้องต้นตามผลการศึกษาปี พ.ศ. 2562 ท่ีสำนักงานเลขาธิการ สภาการศกึ ษารว่ มกบั 3 หนว่ ยงานหลกั ไดแ้ ก่ สำนกั งานคณะกรรมการการศกึ ษาขน้ั พนื้ ฐาน กรมสง่ เสรมิ การปกครองท้องถิ่น และกองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดน พิจารณาเกณฑ์คัดกรองและ ประมาณการจำนวนสถานศึกษายากลำบากในการเดินทางและการจัดการเรียนการสอนที่จำเป็น ต้องได้รับการสนับสนุนเพ่ิมเติมและแตกต่างจากโรงเรียนปกติในพ้ืนท่ีทั่วไป โดยได้นิยาม “โรงเรียน ยากลำบาก” และกำหนดเกณฑก์ ารคดั กรองเบือ้ งต้น สรุปดังนี้ โรงเรยี นยากลำบาก หมายถงึ โรงเรยี นทจี่ ดั การศกึ ษาขน้ั พนื้ ฐาน (ในระบบ) ภายใตส้ งั กดั สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษา (สพป.) สำนักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษามัธยมศึกษา (สพม.) องค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ (อปท.) และกองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดน (บก.ตชด.) ท่ีตั้งอยูใ่ น พ้ืนที่ยากลำบากเชงิ ภมู ศิ าสตร์ 2 ลักษณะ ได้แก่ โรงเรียนพ้นื ที่สูงและโรงเรยี นพน้ื ทเี่ กาะ เงื่อนไขดงั นี้ 74 แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรบั การศึกษาขั้นพืน้ ฐาน ประเภทสามญั ศึกษา (ในระบบ) ■ โรงเรียนพืน้ ท่ีสูง หมายถงึ โรงเรยี นท่ีต้ังอย่ใู นจังหวดั ตามพระราชกฤษฎกี าการจัดตั้ง สถาบันวิจัยและพัฒนาพื้นที่สูง และเป็นโรงเรียนตั้งอยู่ในพ้ืนท่ีที่มีความสูงกว่าความสูงเฉล่ีย ของจังหวัดท่ีตั้ง หรือตั้งอยู่ในพ้ืนที่ท่ีมีความสูงกว่าระดับน้ำทะเลห้าร้อยเมตรขึ้นไป หรือตั้งอย ู่ ในหุบเขาระหวา่ งภูเขาตามความสงู ข้างต้น ■ โรงเรียนพ้ืนท่ีเกาะ หมายถึง โรงเรียนที่ตั้งอยู่บนพ้ืนท่ีท่ีมีน้ำล้อมรอบ มีลักษณะ ตดั ขาดจากแผน่ ดินตลอดปี เป็นโรงเรยี นทีต่ ้ังอยใู่ นพน้ื ทีท่ ี่เดินทางโดยเรอื เปน็ หลกั ตง้ั อย่ใู นฝัง่ อ่าวไทย และฝงั่ ทะเลอนั ดามัน และรวมถึงโรงเรียนที่ตงั้ อยูเ่ หนือเขือ่ น ระดับความยากลำบากของโรงเรียนท่ีผ่านเง่ือนไขความยากลำบากตามสภาพภูมิศาสตร์ (โรงเรยี นพนื้ ทส่ี งู และโรงเรยี นพนื้ ทเ่ี กาะ) พจิ ารณา 2 สว่ น ไดแ้ ก่ สภาพการคมนาคม และความพรอ้ ม ในการจัดการศกึ ษาของโรงเรียน โดยมีรายละเอียดและตัวช้วี ัด ดงั นี้ 1) กรณโี รงเรยี นพ้ืนทีส่ งู สว่ นที่ 1 สภาพการคมนาคม (เกณฑค์ วามยากลำบากในการเดนิ ทาง) พจิ ารณาจาก สภาพเสน้ ทางคมนาคมทใ่ี กลท้ ส่ี ดุ จากโรงเรยี นถงึ หนว่ ยงานตน้ สงั กดั ในพนื้ ที่ ตวั ชวี้ ดั ความยากลำบาก ในการเดนิ ทาง กรณีโรงเรยี นพนื้ ท่ีสงู ได้แก่ (1) เส้นทางทตี่ อ้ งเดนิ เท้า/รถจกั รยานยนตเ์ ทา่ นัน้ หรอื โดยเรือ (2) สภาพเส้นทางท่ีเป็นถนนลำลอง (เส้นทางสัญจรอ่ืน นอกเหนือจากถนนลาดยาง หรือ ถนนคอนกรีต) (3) สภาพเส้นทางท่ีเป็นถนนลาดยาง หรือถนนคอนกรีต (4) ลักษณะการเดินทาง ด้วยระบบขนส่งสาธารณะ ส่วนที่ 2 ความพร้อมของโรงเรยี น (เกณฑ์ความยากลำบากในการจัดการศึกษา) พิจารณาจากโครงสรา้ งพื้นฐาน (ระบบไฟฟา้ นำ้ อปุ โภคบริโภค ระบบอนิ เทอรเ์ นต็ ) การจัดการศึกษา สำหรบั นักเรยี นกลุม่ ชาตพิ ันธุ์และนักเรยี นพักนอน การจดั โรงเรยี นสาขา/ห้องเรียนสาขา โดยมีตัวชีว้ ดั ความยากลำบากในการจัดการศึกษา ไดแ้ ก่ (1) โครงสรา้ งพน้ื ฐาน อาทิ ระบบไฟฟา้ (แหล่งพลงั งาน ทางเลือก/การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค) น้ำอุปโภคบริโภค (ประปา บ่อบาดาล) (2) ระบบอินเทอร์เน็ต (3) การจัดการศึกษาสำหรับนักเรียนกลุ่มชาติพันธ์ุ อาทิ จำนวนนักเรียนท่ีเป็นกลุ่มชาติพันธ ์ุ ในโรงเรียน ความหลากหลายด้านกลุ่มชาติพันธุ์ของนักเรียน (4) การบริหารจัดการโรงเรียนสาขา/ หอ้ งเรยี นสาขา และ (5) การบรหิ ารจดั การสำหรับนกั เรยี นพกั นอน (จำนวนนักเรียนพักนอน) 75แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาขนั้ พ้ืนฐาน ประเภทสามญั ศึกษา (ในระบบ) 2) กรณีโรงเรียนพ้นื ทเี่ กาะ สว่ นที่ 1 สภาพการคมนาคม (เกณฑค์ วามยากลำบากในการเดนิ ทาง) พจิ ารณาจาก สภาพเส้นทางคมนาคมที่ใกล้ท่ีสุดจากโรงเรียนถึงหน่วยงานต้นสังกัดในพื้นที่ ตัวชี้วัดความยากลำบาก ในการเดินทาง ไดแ้ ก่ (1) เส้นทางท่ตี อ้ งเดนิ ทางโดยเรือ ต่อเท้า/รถยนต/์ รถจักรยานยนต์ (2) ลกั ษณะ การเดนิ ทางดว้ ยระบบขนสง่ สาธารณะ (รถ/เรอื โดยสารประจำทาง) และ (3) ระยะเวลาในการเดนิ ทาง ส่วนที่ 2 ความพร้อมของโรงเรียน (เกณฑ์ความยากลำบากในการจัดการศกึ ษา) พิจารณาจากโครงสร้างพืน้ ฐาน (ระบบไฟฟา้ น้ำอปุ โภคบริโภค ระบบอนิ เทอรเ์ น็ต) การจัดการศกึ ษา สำหรับนกั เรยี นกลมุ่ ชาติพนั ธุแ์ ละนกั เรยี นพักนอน การจดั โรงเรียนสาขา/หอ้ งเรยี นสาขา โดยมตี ัวชี้วดั ความยากลำบากในการจัดการศึกษา ได้แก่ (1) โครงสร้างพ้ืนฐาน อาทิ ระบบไฟฟ้า (พลังงาน ทางเลือก/ไฟฟ้าส่วนภูมิภาค) และน้ำอุปโภคบริโภค (บ่อน้ำต้ืน/ประปาภูเขา/ประปาส่วนภูมิภาค) (2) ระบบอินเทอร์เน็ต (จานดาวเทียม เครือข่ายโทรศัพท์ ระบบใยแก้ว) และ (3) การจัดกิจกรรม ที่แตกต่างจากโรงเรียนท่ัวไป ได้แก่ จำนวนนักเรียนท่ีเป็นกลุ่มชาติพันธ์ุในโรงเรียน ความหลากหลาย ดา้ นกล่มุ ชาติพนั ธ์ขุ องนกั เรียน โรงเรียนสาขา/หอ้ งเรยี นสาขา นกั เรียนพักนอน 76 แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรบั การศึกษาขน้ั พ้นื ฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) จากการพิจารณาข้อมูลโรงเรียนท้ัง 3 สังกัดตามเกณฑ์คัดกรองความยากลำบาก พบว่า โรงเรียนท่ีผ่านเกณฑ์คัดกรองมีจำนวน 1,532 โรง โดยเป็นโรงเรียนในสังกัด สพฐ. จำนวน 1,311 โรง (โรงเรียนพื้นที่สูง 1,191 โรง และโรงเรียนพ้ืนท่เี กาะ 120 โรง) โรงเรียนสังกัด บก.ตชด. จำนวน 218 โรง และโรงเรียนพ้ืนที่เกาะในสังกัด สถ. จำนวน 3 โรง ทั้งนี้ โรงเรียนยากลำบาก ส่วนใหญ่เป็นโรงเรยี นพ้นื ทส่ี ูงในภาคเหนอื 2.3.1 ความยากลำบากในการเดินทางของโรงเรียนในพ้นื ท่ที ุรกนั ดารหา่ งไกล จากการเปรียบเทียบโรงเรียนในแต่ละสังกัด พบว่า โรงเรียน ตชด. มีความ ยากลำบากในการเดินทางมากกว่าโรงเรียนในสังกัดอ่ืน โดยระยะทางจากโรงเรียนไปยังอำเภอท่ีใกล้ ทส่ี ดุ เฉลยี่ ประมาณ 30 กโิ ลเมตร และใชเ้ วลาเดนิ ทางเฉลยี่ ประมาณ 42 นาที ประกอบกบั การเดนิ ทาง ยากลำบาก โรงเรียนใช้พาหนะส่วนตัวในการเดินทางเพื่อติดต่อราชการและจัดซ้ืออาหาร อุปกรณ์ การเรียน นอกจากน้ี โรงเรียนมีความยากลำบากในการจัดการเรียนการสอน เนื่องจากไม่มีไฟฟ้า ขาดความพร้อมด้านระบบสาธารณูปโภค/โครงสร้างพ้ืนฐาน ประกอบกับผู้เรียนส่วนใหญ่เป็นกลุ่ม ชาติพนั ธุ์ซง่ึ ไมใ่ ช้ภาษาไทยเป็นภาษาหลักในการสอื่ สาร 77แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรับการศกึ ษาขนั้ พ้ืนฐาน ประเภทสามัญศึกษา (ในระบบ) สำหรับโรงเรียนภายใต้สังกัด สพฐ. พบว่า โรงเรียนยากลำบากในการเดินทาง และการจัดการศึกษามีลักษณะคล้ายคลึงกับโรงเรียนสังกัด ตชด. อย่างไรก็ตาม จากการคัดกรอง โรงเรียนในถิ่นทุรกันดารของ สพฐ. ในระยะท่ีผ่านมาพิจารณาความยากลำบากในการเดินทางจาก ระยะทางระหวา่ งโรงเรยี นถึงสำนกั งานเขตพ้นื ทกี่ ารศึกษา (สพป. และ สพม. สำหรบั โรงเรียนในระดบั ประถมศึกษา และมัธยมศึกษา ตามลำดับ) ซ่ึงทำให้โรงเรียนขนาดเล็กในสังกัด สพป. บางแห่งได้รับ เงินช่วยเหลือต่ำกว่าโรงเรียนในสังกัด สพม. ที่ตั้งอยู่ในพ้ืนที่ใกล้เคียงกันเนื่องจาก สพม. ต้ังอยู่ นอกพ้นื ท่จี งั หวดั ส่วนโรงเรยี นภายใต้สังกัด อปท. สว่ นใหญต่ ัง้ อย่ใู นพนื้ ท่ีราบและสามารถเดนิ ทาง โดยรถยนต์ อย่างไรก็ตามยังคงมีโรงเรียนขนาดเล็กบางแห่งท่ีต้ังอยู่ห่างไกลและยากลำบากในการจัด การศกึ ษา ทง้ั น้ี ทผ่ี า่ นมายงั ไมม่ กี ารคดั กรองโรงเรยี นยากลำบากสำหรบั โรงเรยี นในสงั กดั อปท. ทีม่ า: ประมวลจากข้อมลู ทต่ี ัง้ โรงเรยี นและวเิ คราะห์ระยะทางถงึ อำเภอเมือง 78 แนวทางจัดสรรงบประมาณสำหรบั การศกึ ษาข้ันพื้นฐาน ประเภทสามัญศกึ ษา (ในระบบ) 2.3.2 คา่ ใชจ้ า่ ยสว่ นเพ่มิ ของโรงเรยี นในพน้ื ที่ทุรกันดารห่างไกล โรงเรยี นในพืน้ ที่ทุรกันดารหา่ งไกลสว่ นใหญ่เป็นโรงเรยี นขนาดเล็กและมีคา่ ใชจ้ ่าย ส่วนเพ่มิ ท่มี าจากการเดนิ ทาง ผลการสำรวจและลงพ้นื ท่เี ก็บข้อมลู เชิงลึก สรปุ ประเดน็ สำคญั ดงั นี้ 1) โรงเรียนในพ้ืนที่ทุรกันดารห่างไกล มีค่าใช้จ่ายตามความจำเป็นพื้นฐาน แบบเดียวกับโรงเรียนท่ัวไปและมีค่าใช้จ่ายตามความจำเป็นส่วนเพ่ิมที่เกิดจากค่าเดินทาง อาทิ การเดินทางไปร่วมกิจกรรมของนักเรียนนอกพื้นท่ี การติดต่อราชการ การเดินทางไปจัดหาวัสดุ ประกอบอาหาร วัสดุอุปกรณ์การเรียน รวมทั้งค่าเดินทางและความเสี่ยงในการเย่ียมบ้านนักเรียน ซ่ึงครูและบคุ ลากรมักไมเ่ บิกจ่าย เน่ืองจากมีความยุ่งยาก ทีม่ า: ผลจากการลงพนื้ ทเี่ ก็บข้อมลู เชิงลึก 2) โรงเรียนมีค่าใช้จ่ายจำเป็นที่เพิ่มเติมและแตกต่างจากโรงเรียนทั่วไป อาท ิ ค่าใช้จ่ายในการจัดส่ือการเรียนเพิ่มเติมและจ้างบุคลากรเฉพาะเป็นผู้ช่วยครู สำหรับสื่อสารและ ช่วยปรับพ้ืนฐานก่อนเข้าเรียนให้แก่ผู้เรียนที่ไม่สามารถส่ือสารด้วยภาษาไทย การจัดและดูแลนักเรียน พกั นอน การพฒั นาความพรอ้ มด้านโครงสร้างพน้ื ฐาน จดั หานำ้ สะอาดสำหรับดม่ื และประกอบอาหาร ให้แกผ่ เู้ รียน 79แนวทางจดั สรรงบประมาณสำหรบั การศึกษาข้นั พ้ืนฐาน ประเภทสามญั ศกึ ษา (ในระบบ) 3) จากฐานข้อมูลรายจ่ายของโรงเรียน สพฐ. พบว่า โรงเรียนในพ้ืนท่ีทุรกันดาร ต้องกันเงินอุดหนุนค่าจัดการเรียนการสอน (เงินอุดหนุนรายหัว) สำหรับค่าไฟฟ้าเฉล่ียประมาณ 472,449 บาท/โรง/ปี ท้ังน้ี โรงเรียนส่วนใหญ่เป็นโรงเรียนขนาดเล็ก ดังน้ัน หากคิดเป็นค่าเฉลี่ย ต่อผู้เรียนจะพบว่า โรงเรยี นในพ้นื ทีท่ รุ กนั ดารมคี ่าไฟฟา้ เฉลี่ยตอ่ ผเู้ รียนสูงกวา่ โรงเรยี นทัว่ ไปถึง 8 เทา่ 4) โรงเรียนพื้นที่ทุรกันดารห่างไกลส่วนใหญ่ไม่สามารถระดมเงินสนับสนุนจาก ผู้ปกครองได้ เนื่องจากส่วนใหญ่มีอาชีพรับจ้าง เกษตรกร และฐานะยากจน ซ่ึงเงินนอกงบประมาณ สว่ นใหญม่ าจากการบรจิ าคจากองค์กรหรอื หนว่ ยงานตา่ งๆ นอกพน้ื ท ่ี