การปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่น คือระบบใด

ไม่ว่าจะเป็นการประกาศภาวะฉุกเฉินอย่างรวดเร็วของผู้ว่าราชการจังหวัดฮอกไกโด การทำงานแก้ปัญหาไวรัสโคโรน่าสายพันธุ์ใหม่ของผู้ว่าราชการจังหวัดโตเกียวและโอซาก้า ช่วงนี้ผลงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ ของญี่ปุ่นกำลังเป็นที่จับตามองไม่แพ้รัฐบาลกลาง ทั้งจากสายตาของคนญี่ปุ่นเองและคนต่างชาติอย่างเราที่สนใจประเทศญี่ปุ่น

แม้จะมีปัจจัยในเรื่องของลักษณะบุคคลที่ขึ้นมาเป็นผู้นำในท้องถิ่นนั้นๆ ด้วยก็ตาม แต่ความน่าสนใจหนึ่งของปรากฏการณ์นี้ที่น่าจะจุดประกายให้คนต่างชาติอย่างเราหันมาสนใจ คือความเข้มแข็งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นญี่ปุ่นที่ทำให้บางจังหวัดสามารถรับมือสถานการณ์ได้อย่างเป็นเอกเทศและมีประสิทธิภาพกว่าพื้นที่อื่น ซึ่งในบทความนี้ เราจะมาทำความรู้จักองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นญี่ปุ่นและความเคลื่อนไหวในการเมืองญี่ปุ่นระดับท้องถิ่นที่น่าสนใจกัน

โครงสร้างระบบการปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่น

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นประกอบด้วย 2 ระดับหลักๆ ได้แก่ระดับจังหวัด (โทะโดฟุเค็น - 都道府県) และระดับเทศบาล (ชิโจซอน – 市町村) โดยในแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีผู้ว่าราชการจังหวัด นายกเทศมนตรี และประธานของเมืองและชุมชนทำงานร่วมกันในฐานะผู้นำของผู้บริหารท้องถิ่น

กลุ่มผู้บริหารท้องถิ่นเหล่านี้เป็นบุคคลที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในพื้นที่นั้นๆ ซึ่ง Purnendra Jain (2004) ศาสตราจารย์ด้านเอเชียศึกษา University of Adelaide ประเทศออสเตรเลียได้ตั้งข้อสังเกตว่าการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงของญี่ปุ่นมีข้อดีที่สามารถช่วยให้ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถก้าวข้ามเกมการเมืองท้องถิ่นและการต่อต้านในระบบราชการที่อาจเกิดขึ้น และช่วยให้ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถผลักดันนโยบายของตัวเองได้อย่างอิสระในระดับหนึ่ง นอกจากนี้ การที่ผู้บริหารท้องถิ่นได้รับมอบอำนาจจากประชาชนในพื้นที่โดยตรง ยังเป็นการเอื้อให้ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถก้าวขึ้นมามีบทบาทในฐานะผู้นำของพื้นที่นั้นๆ ได้มากกว่าฝ่ายการปกครองส่วนกลางของประเทศ

ทั้งนี้ อำนาจของผู้บริหารท้องถิ่นไม่ได้ถูกรวบอยู่ที่ผู้นำสูงสุดของท้องถิ่นนั้นๆ แต่ถูกกระจายอยู่ในบุคคลต่างๆ ที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการบริหารท้องถิ่น โดยผู้นำสูงสุดของกลุ่มผู้บริหารท้องถิ่นมีหน้าที่หลักคือการประสานงานดูแลฝ่ายต่างๆ ในท้องถิ่น ซึ่ง Ohsugi Satoru (大杉 覚) อาจารย์คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยนครโตเกียวตั้งข้อสังเกตว่าโครงสร้างนี้เอื้อต่อการป้องกันการกระจุกตัวของอำนาจบริหาร และช่วยให้กลุ่มผู้บริหารท้องถิ่นสามารถบริหารจัดการอย่างเป็นประชาธิปไตยได้ แต่ในขณะเดียวกัน โครงสร้างนี้อาจทำให้เกิดคตินิยมถิ่น (Sectionalism) ซึ่งเป็นการอุทิศต่อท้องถิ่นของตนมากกว่าประเทศโดยรวมได้ (Ohsugi, 2009) ดังนั้น การบริหารในส่วนของท้องถิ่นจึงยังต้องอยู่ในขอบเขตที่กฏหมายกำหนดอยู่

อย่างไรก็ตาม การเป็นผู้นำของผู้บริหารท้องถิ่นกำลังเผชิญโจทย์จากสังคมปัจจุบันและโลกาภิวัฒน์ที่ทำให้ผู้บริหารท้องถิ่นต้องเป็นมากกว่าผู้นำเท่านั้น

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นญี่ปุ่น หนึ่งในฟันเฟืองสำคัญในการขับเคลื่อนญี่ปุ่นยุคใหม่

ความเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกิดขึ้นในช่วงปี 1990 ซึ่งเป็นช่วงที่มีการเปิดโปงการคอรัปชั่นในประเทศญี่ปุ่น ทำให้มีการจับตามองภาครัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้นจากประชาชน จากเหตุการณ์นี้ ผู้นำท้องถิ่นกลุ่มปฏิรูป (改革派) จึงพยายามผลักดันให้รัฐบาลกลางให้ความเป็นอิสระในการบริหารจัดการท้องถิ่นมากขึ้นและให้การบริหารของรัฐเป็นไปอย่างโปร่งใสมากขึ้น รวมถึงความเคลื่อนไหวในระดับท้องถิ่นเพื่อแสดงประสิทธิภาพในการจัดการตนเองเพื่อเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหารจัดการจากหน่วยล่างขึ้นไปยังหน่วยบนที่เป็นระดับของชาติ (Jain, 2004)

ข้อสังเกตหนึ่งที่น่าสนใจจาก Jain ในฐานะศาสตราจารย์ชาวต่างชาติผู้ติดตามกระแสการปกครองส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นคือ การเปลี่ยนแปลงในช่วงปี 1990 นี้เป็นการเปลี่ยนแปลงสำคัญที่มีปัจจัยหลายอย่าง รวมถึงกระแสโลกาภิวัฒน์และการพัฒนาของเทคโนโลยีที่เอื้อต่อการติดตามและกระจายข่าวสารของประชาชน ซึ่งนำไปสู่การสนับสนุนให้มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้น และการเรียกร้องความโปร่งใสในการบริหารของภาครัฐ จนเกิดเป็นบริบทที่ผู้บริหารท้องถิ่นต้องแสดงภาวะผู้นำต่อทั้งท้องถิ่นตนเองและทั้งประเทศญี่ปุ่น และต้องมีบทบาทในฐานะฟันเฟืองขับเคลื่อนการเมืองที่มีความรับผิดชอบ มีความสามารถ และมีความเป็นเอกเทศในระบอบการปกครองที่มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

กรณีตัวอย่างที่น่าสนใจของการบริหารท้องถิ่นเพื่อท้องถิ่น

ความคาดหวังจากประชาชนในท้องถิ่นที่เปลี่ยนไปและกระแสผู้บริหารท้องถิ่นที่พยายามกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้น ทำให้ญี่ปุ่นมีกรณีตัวอย่างที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคัดค้านโครงการก่อสร้างของรัฐที่เอื้อต่อการคอรัปชั่น (เช่นการก่อสร้างเขื่อนโดยไม่จำเป็น) หรือโครงการใดๆ ที่ไม่เป็นไปเพื่อประโยชน์ของคนท้องถิ่น รวมถึงมีการผลักดันนโยบายใหม่ๆ เพื่อพัฒนาท้องถิ่นของตน

กรณีตัวอย่างที่น่าสนใจมีเช่นคิตากาว่า มาซายาสุ (北川 正恭) ผู้ว่าราชการจังหวัดมิเอะ 2 สมัย (1995-2003) ผู้มีผลงานสำคัญเช่น การให้จังหวัดมิเอะเป็นหนึ่งในจังหวัดแรกๆ ที่เปิดข้อมูลการบริหารให้ประชาชนตรวจสอบได้ การออกกฎหมายการชำระภาษีของเสียจากอุตสาหกรรม (Industrial Waste Tax) เพื่อแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อม และการยกเลิกโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ในปี 2000 ที่เป็นประเด็นขัดแย้งในจังหวัดมากว่า 40 ปี

อีกกรณีตัวอย่างหนึ่งที่น่าสนใจและยังเป็นประเด็นจนถึงทุกวันนี้คือการต่อต้านโครงการก่อสร้างฐานทัพอเมริกา “เฮโนโกะ” ของผู้ว่าราชการจังหวัดโอกินาว่าที่ดำเนินมาหลายสมัย ซึ่งแม้ว่าโครงการนี้จะได้รับการเห็นชอบจากรัฐบาลญี่ปุ่น แต่ผู้บริหารท้องถิ่นจังหวัดโอกินาว่าและผู้ว่าราชการโอกินาว่าหลายรุ่นมีการเคลื่อนไหวต่อต้านอย่างชัดเจนเนื่องจากฐานทัพอเมริกาถูกมองว่าเป็นหนึ่งในปัญหาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน รวมถึงโครงการก่อสร้างฐานทัพยังมีการถมทะเลและปะการังที่ส่งผลเสียต่อระบบนิเวศทางทะเลของโอกินาว่า

หรือกรณีตัวอย่างล่าสุดคือการประกาศภาวะฉุกเฉินอย่างรวดเร็วของซุซุกิ นาโอมิจิ (鈴木 直道) ผู้ว่าราชการจังหวัดฮอกไกโดที่ประกาศภาวะฉุกเฉินในฮอกไกโดเนื่องจากการแพร่ระบาดของไวรัสโคโรน่าสายพันธุ์ใหม่เมื่อช่วงปลายเดือนกุมภาพันธ์ 2020 เป็นการประกาศภาวะฉุกเฉินก่อนรัฐบาลญี่ปุ่นจะเริ่มประกาศภาวะฉุกเฉินครั้งแรกใน 7 จังหวัดถึง 1 เดือน ซึ่งเป็นตัวอย่างการตัดสินใจดำเนินการอย่างรวดเร็วในระดับท้องถิ่นที่ได้รับความสนใจจากทั้งคนญี่ปุ่นและชาวต่างชาติ

อย่างไรก็ตาม บทความนี้เป็นไปเพื่อรวบรวมข้อมูลและทำความเข้าใจลักษณะการปกครองในระดับท้องถิ่นของญี่ปุ่นโดยสังเขปเท่านั้น ซึ่งความเคลื่อนไหวในการกระจายอำนาจจากรัฐบาลกลางไปสู่ท้องถิ่นจะนำพาญี่ปุ่นไปสู่ความเปลี่ยนแปลงอะไรบ้างนั้นเป็นเรื่องที่เรายังต้องติดตามกันต่อไป อย่างไรก็ตาม การก้าวขึ้นมามีบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นญี่ปุ่นในช่วง 20 กว่าปีที่ผ่านมาทำให้องค์กรญี่ปุ่นส่วนท้องถิ่นกลายเป็นหนึ่งในส่วนสำคัญที่ขับเคลื่อนประเทศญี่ปุ่นในยุคปัจจุบัน และเป็นอีกด้านของสังคมญี่ปุ่นที่น่าจับตามองกันต่อไป

แหล่งข้อมูลที่ถูกอ้างอิง

Purnendra Jain (2004). Local Political Leadership in Japan: A Harbinger
of Systemic Change in Japanese Politics?[ออนไลน์], Policy and Society, 23:1, 58-87, DOI: 10.1016/
S1449-4035(04)70027-2 [สืบค้นเมื่อ 26 เมษายน 2020]

Satoru Ohsugi (2009). The Organization of Local Government Administration in Japan[ออนไลน์], Papers on the Local Governance System and its Implementation in Selected Fields in Japan, 11, 1-5, http://www.clair.or.jp [สืบค้นเมื่อ 27 เมษายน 2020]