นโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาล 2564

• KKP Research โดยเกียรตินาคินภัทรประเมินว่า ภายใต้สถานการณ์การระบาดระลอกใหม่ในประเทศไทยที่รุนแรงมากและมีความจำเป็นต้องใช้มาตรการล็อกดาวน์ที่เข้มข้นขึ้น การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจที่ครอบคลุมเพียงพอจะเป็นกลไกสำคัญที่ช่วยบรรเทาผลกระทบต่อธุรกิจและครัวเรือน ลดโอกาสเกิดแผลเป็นในระยะยาวต่อเศรษฐกิจ และเร่งให้เศรษฐกิจกลับมาฟื้นตัวอย่างแข็งแกร่งได้ในอนาคต
• ผลกระทบต่อรายได้และกระแสเงินสดจะเป็นเพียงจุดเริ่มต้นไปสู่ปัญหาอื่น ๆ โดยเฉพาะผลต่อฐานะการเงินของบริษัทที่อาจนำไปสู่การเลิกจ้างพนักงาน การลดการใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นซึ่งจะส่งผลเป็นวงกว้างต่อบริษัทในห่วงโซ่อุปทาน ปัญหาความสามารถในการชำระหนี้ และในกรณีเลวร้ายธุรกิจอาจต้องปิดกิจการ นโยบายเศรษฐกิจจะต้องออกแบบเพื่อตอบโจทย์ปัญหาที่จะเกิดให้ครอบคลุมและเพียงพอ
• นโยบายการคลังจำเป็นต้องดำเนินการในหลายมิติ รวมถึง 1) การจัดสรรทรัพยากรให้แก่ภาคสาธารณสุขอย่างเพียงพอ 2) เร่งจัดหาและกระจายวัคซีนที่มีคุณภาพ 3) มาตรการเยียวยาและชดเชยรายได้ที่ครอบคลุม เพียงพอ และเหมาะสมกับสถานการณ์ 4) เตรียมโครงการใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจเมื่อสถานการณ์กลับเข้าสู่ภาวะปกติ 5) การใช้จ่ายเพื่อปรับโครงสร้างเศรษฐกิจเพื่อรับความท้าทายของเศรษฐกิจหลังโควิด-19
• นโยบายการเงินต้องก้าวออกจากกรอบเดิมและช่วยเหลือเศรษฐกิจอย่างเต็มกำลัง ทั้งนโยบายรูปแบบเดิม คือ 1) การลดอัตราดอกเบี้ยนโยบาย/FIDF Fee 2) เตรียมใช้เครื่องมือนโยบายใหม่ ๆ เพื่อเพิ่มสภาพคล่องในระบบให้มีอย่างเพียงพอ (เช่น มาตรการ QE/YCC) 3) ออกมาตรการสนับสนุนการปรับโครงสร้างหนี้โดยคำนึงถึงผลกระทบและเสถียรภาพของระบบการเงิน และ 4) มาตรการให้ความช่วยเหลือด้านสภาพคล่องเพิ่มเติม โดยมีการร่วมมือระหว่างนโยบายการเงินและนโยบายการคลัง
• (มาตรการจัดหาสภาพคล่องดอกเบี้ยต่ำระยะยาว)

นโยบายเศรษฐกิจรับวิกฤตโควิด ทำอย่างไรให้เพียงพอ

 ผลกระทบต่อเศรษฐกิจของแต่ละประเทศในโลกจากการระบาดของโควิด-19 แตกต่างกันไปในแต่ละกลุ่มประเทศ (รูปที่ 1) โดยสังเกตได้ว่าผลกระทบและการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ ขึ้นอยู่กับ (1) ความรุนแรงและระยะเวลาเกิดภาวะการแพร่ระบาด (2) โครงสร้างเศรษฐกิจของแต่ละประเทศ โดยเฉพาะเศรษฐกิจที่มีการพึ่งพานักท่องเที่ยวต่างชาติมากก็จะได้รับผลกระทบมากกว่า และเศรษฐกิจฟื้นได้ช้าแม้เศรษฐกิจในประเทศเริ่มกลับเข้าสู่ภาวะปกติ (3) ความพร้อมในการจัดหาและกระจายวัคซีน และ (4) ความสามารถในการใช้นโยบายการเงินและนโยบายคลังเพื่อรับมือและกระตุ้นเศรษฐกิจ

รูปที่ 1: ผลกระทบทางเศรษฐกิจจากโควิด-19 (เทียบกับแนวโน้มก่อนโควิด) ต่อประเทศกำลังพัฒนามีมากกว่ากลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว

ในภาพรวม กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาและประเทศรายได้น้อยได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจที่รุนแรงกว่า และฟื้นช้ากว่ากลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว ในขณะเดียวกันเมื่อพิจารณาขนาดของความช่วยเหลือจากนโยบายเศรษฐกิจในช่วงเวลาดังกล่าวพบว่ากลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วมีความสามารถให้ความช่วยเหลือเศรษฐกิจในปริมาณที่ใหญ่กว่ามาก (รูปที่ 2) ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่าเป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญที่ช่วยพยุงเศรษฐกิจในระยะสั้นและสะท้อนประสิทธิภาพของรัฐบาลในภาวะวิกฤต ในกรณีของประเทศไทยซึ่งเศรษฐกิจถูกกระทบรุนแรงจากการพึ่งพาภาคการท่องเที่ยว และยังอยู่ต่ำกว่าระดับก่อนเกิดโควิด-19 มาก อาจกล่าวได้ว่าความช่วยเหลือจากภาครัฐยังไม่เพียงพอกับผลกระทบที่กำลังเกิดขึ้น

รูปที่ 2: กลุ่มประเทศพัฒนาแล้วมีการใช้นโยบายการคลังเพื่อเยียวยาเศรษฐกิจในขนาดที่ใหญ่กว่าประเทศกลุ่มอื่น ๆ มาก

นอกจากนี้ นโยบายของภาครัฐมีส่วนสำคัญต่อผลกระทบที่เกิดขึ้นกับเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเป็นความสามารถในการควบคุมการแพร่ระบาด ระดับความรุนแรงของมาตรการล็อกดาวน์ และมาตรการในการให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจ  กลุ่มประเทศที่มีการใช้มาตรการล็อกดาวน์ที่เข้มข้นกว่ามักมีแนวโน้มที่เศรษฐกิจจะได้รับผลกระทบแรงกว่า (รูปที่ 3) นอกจากนี้ นโยบายเศรษฐกิจเพื่อเยียวยาและช่วยเหลือครัวเรือนและธุรกิจก็มีบทบาทสำคัญที่ช่วยบรรเทาผลกระทบทางเศรษฐกิจและรักษาระดับการจ้างงาน โดยพบว่าประเทศที่พัฒนาแล้วมีการเลิกจ้างในอัตราที่ต่ำกว่ากลุ่มประเทศกำลังพัฒนาจากนโยบายช่วยเหลือเศรษฐกิจที่มีมากกว่า (รูปที่ 4)

รูปที่ 3: มาตรการล็อกดาวน์ที่เข้มข้นขึ้นส่งผลลบต่อเศรษฐกิจ

รูปที่ 4: กลุ่มประเทศพัฒนามีการสนับสนุนผ่านมาตรการทางการคลังขนาดใหญ่ซึ่งมีส่วนสำคัญในการพยุงการจ้างงานในปี 2020

การระบาดรอบใหม่ กับผลกระทบที่รุนแรง กว้างขวาง และยาวนาน

รูปที่ 5 กิจกรรมทางเศรษฐกิจในเดือนกรกฎาคมปีนี้หดตัวลงในระดับใกล้เคียงกับจุดต่ำสุดของปี 2020 สะท้อนผลกระทบรุนแรง

ผลกระทบต่อเศรษฐกิจไทยจากการระบาดรอบใหม่นี้แตกต่างกับการระบาดในปีก่อนค่อนข้างมาก จากการระบาดที่รุนแรงกว่าและสร้างผลกระทบที่กว้างขวางและยาวนานกว่าการระบาดในรอบก่อน (รูปที่ 5) (ดู KKP Research คาดล็อกดาวน์อย่างน้อย 3 เดือนเสี่ยงทำไทยเข้าสู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอย) หมายความว่าธุรกิจและครัวเรือนกำลังเจอปัญหาการหยุดชะงักด้านกิจกรรมทางเศรษฐกิจและกระแสเงินสดที่รุนแรง จนมีผลต่อสถานะของงบดุลและความอยู่รอดของธุรกิจและครัวเรือน ในขณะที่การช่วยเหลือจากภาครัฐของไทยยังน้อยเมื่อเทียบกับประเทศที่พัฒนาแล้วและอาจไม่เพียงพอกับสถานการณ์ที่กำลังเกิดขึ้น (รูปที่ 6)

รูปที่ 6: การใช้นโยบายการคลังของไทยเพื่อช่วยเหลือเศรษฐกิจยังอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับประเทศพัฒนาแล้ว

สถานการณ์การแพร่ระบาดที่รุนแรงมากและมีความจำเป็นต้องใช้มาตรการล็อกดาวน์ที่เข้มข้นขึ้น การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจที่เพียงพอ และครอบคลุมจะเป็นกลไกสำคัญที่ช่วยให้มาตรการล็อกดาวน์มีประสิทธิผลในการบังคับใช้ บรรเทาผลกระทบต่อธุรกิจและครัวเรือน ลดโอกาสเกิดแผลเป็นในระยะยาวต่อเศรษฐกิจ และเร่งให้เศรษฐกิจกลับมาฟื้นตัวอย่างแข็งแกร่งได้ในอนาคต

ในภาวะที่เรากำลังเจอวิกฤตที่รุนแรงที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์ รัฐบาลทุกประเทศพยายามปรับตัวและช่วยเหลือเศรษฐกิจอย่างเต็มที่ทั้งนโยบายการคลังและนโยบายการเงิน KKP Research ชวนสำรวจนโยบายช่วยเหลือของไทย และค้นหาอุปสรรคที่ทำให้นโยบายเศรษฐกิจไทยล่าช้า ตลอดจนสำรวจบทเรียนจากต่างประเทศว่า นโยบายเศรษฐกิจในปัจจุบันเพียงพอหรือไม่ รัฐบาลสามารถใช้เครื่องมือทางเศรษฐกิจไหนเพิ่มเติมอย่างไรได้บ้าง นโยบายใดที่มีความจำเป็นเร่งด่วนที่สุด และขนาดของความช่วยเหลือเพียงพอแล้วหรือยัง?

วิกฤตโควิดกระทบมากกว่าแค่รายได้ ควรให้ความช่วยเหลืออย่างไร?

KKP Research ประเมินว่าผลกระทบจากมาตรการล็อกดาวน์และภาวะแพร่ระบาดที่เกิดขึ้น มีความแตกต่างกันทั้งในมิติของภาคเศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบและมิติของปัญหาที่แต่ละบริษัทต้องเผชิญ ซึ่งอาจนำไปสู่นโยบายที่แตกต่างกันในแต่ละกลุ่ม

รูปที่ 7: ผลกระทบต่ออัตรากำไร (Profit Margin) รุนแรงที่สุดในกลุ่มโรงแรม นันทนาการ และการขนส่งสินค้า

1. ผลกระทบต่อเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นแตกต่างกันในแต่ละกลุ่มธุรกิจ กลุ่มที่ได้รับผลกระทบหลัก คือ ธุรกิจที่พึ่งพาอุปสงค์ในประเทศและอุปสงค์จากนักท่องเที่ยวต่างชาติ ในช่วงไตรมาส 2 ปี 2020 ภาคเศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบหนักที่สุด คือ ที่พักอาศัย นันทนาการ ร้านอาหาร และการขนส่ง ซึ่งไม่ใช่เพียงรายได้ที่ถูกกระทบรุนแรงแต่ธุรกิจกลุ่มนี้มีอัตรากำไร (Profit Margin) ในปี 2020 ลดลงรุนแรงที่สุดเช่นกัน (รูปที่ 7)

สำหรับปี 2021 เมื่อเทียบกับปีก่อนผลกระทบที่เกิดขึ้นเพิ่มเติมจากมาตรการปิดเมืองจะกระทบกับอุปสงค์ในประเทศเป็นหลัก ในขณะที่ภาคการผลิตเพื่อการส่งออก ภาคเกษตร ธุรกิจที่ใช้เทคโนโลยี และธุรกิจที่พนักงานสามารถทำงานที่บ้านได้ยังสามารถรักษาธุรกิจและขยายตัวอยู่ได้ แต่ก็มีความเสี่ยงที่ผลกระทบต่อเศรษฐกิจและการแพร่ระบาดอาจมีผลกระทบต่อเนื่องไปยังอุตสาหกรรมในห่วงโซ่การผลิตและก่อเป็นผลกระทบที่กระจายเป็นวงกว้างมากขึ้นได้

รูปที่ 8: IMF ประเมินว่าประเทศที่มีการพึ่งพาการท่องเที่ยวสูงในปี 2023 จะเติบโตได้ระดับต่ำกว่าศักยภาพเดิมทั้งจากอุปสงค์ต่างชาติที่ลดลงและแผลเป็นระยะยาวของเศรษฐกิจ

2. ผลกระทบจากโควิด-19 ที่กระทบต่อรายได้ของภาคธุรกิจ เป็นจุดเริ่มต้นของปัญหาที่อาจลุกลามไปสู่ปัญหาอื่น ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลกระทบต่องบการเงินของบริษัท กำไร และกระแสเงินสด ซึ่งจะเป็นต้นตอที่นำไปสู่ผลกระทบทางเศรษฐกิจอื่น ๆ ตามมา เช่น (1) การเลิกจ้างพนักงาน (2) การลดการใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นซึ่งเพิ่มผลกระทบให้กระจายเป็นวงกว้างกับธุรกิจที่อยู่ในห่วงโซ่อุปทาน และ
(3) ปัญหาความสามารถในการชำระหนี้และค่าเช่าของบริษัทจากกระแสเงินสดที่ไม่เพียงพอ

ประเด็นที่น่ากังวล คือผลกระทบที่จะเกิดขึ้นตามมาต่อกำไรของธุรกิจ โดยเฉพาะกลุ่มธุรกิจที่มีต้นทุนคงที่สูงและไม่สามารถปรับลดต้นทุนได้ในภาวะวิกฤต ผลกระทบต่อธุรกิจมีแนวโน้มจะรุนแรงขึ้นเรื่อย ๆ หากการระบาดลากยาวขึ้นเพราะธุรกิจอาจไม่สามารถใช้เงินสดสำรองเพื่อยื้อเปิดกิจการต่อไป ในกรณีเลวร้ายธุรกิจหลายแห่งอาจต้องปิดตัวลงถาวรภายใต้การระบาดที่ยืดเยื้อเช่นในปัจจุบัน ซึ่งจะสร้างแผลเป็นให้กับเศรษฐกิจไทยในระยะยาว และทำให้เศรษฐกิจไม่สามารถกลับไปโตในระดับที่เป็นระดับศักยภาพของเศรษฐกิจได้แม้ปัญหาจะคลี่คลายลงไป

โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศไทยมีการพึ่งพาภาคการท่องเที่ยวสูง ทำให้การฟื้นตัวของเศรษฐกิจเกิดขึ้นได้ช้า ยิ่งมีความจำเป็นต้องได้รับการช่วยเหลือทางนโยบายมากขึ้น IMF ประเมินภาพรวมเศรษฐกิจที่มีการพึ่งพาภาคการท่องเที่ยวไว้ว่าในปี 2023 ประเทศในกลุ่มนี้จะยังมีมูลค่าทางเศรษฐกิจที่ต่ำกว่าแนวโน้มการเติบโตก่อนการระบาดของโควิด-19 ประมาณ 3% ซึ่งเกิดจากทั้งนักท่องเที่ยวที่กลับเข้าสู่ภาวะปกติได้ช้าและแผลเป็นที่เกิดจากโควิด-19 (รูปที่ 8) การให้ความช่วยเหลือนโยบายการคลัง โดยเฉพาะความช่วยเหลือด้านสภาพคล่องเพื่อให้กระแสเงินสดเพียงพอในการดำเนินกิจการและการออกแบบกลไกเพื่อตอบคำถามว่าธุรกิจกลุ่มไหนควรได้รับความช่วยเหลือเร่งด่วนที่สุดจึงเป็นประเด็นที่มีความสำคัญมากเพื่อลดบาดแผลระยะยาวที่จะเกิดขึ้นต่อเศรษฐกิจไทย

นอกจากนี้ ในฝั่งของตลาดการเงิน การหยุดชะงักของกระแสเงินสด จะกระทบความสามารถในการจ่ายคืนหนี้ และเพิ่มความเสี่ยงในการผิดนัดชำระหนี้ และการถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือของบริษัทต่าง ๆ และอาจสร้างความกังวลให้กับนักลงทุนต่อความสามารถในการชำระหนี้และเพิ่มความเสี่ยงในการออกหุ้นกู้ใหม่เพื่อชำระคืนหนี้เดิม (rollover risk) หากเกิดปัญหาการผิดนัดชำระหนี้ขึ้น ก็อาจเป็นกลไกที่สร้างความเสี่ยงเชิงระบบ (Systemic risk) ตามมาได้ ปัญหาเหล่านี้เป็นหน้าที่ที่ภาครัฐและธนาคารกลางของแต่ละประเทศต้องเข้ามาดูแลไม่ให้เกิดปัญหาขึ้น

KKP Research ประเมินว่าลักษณะของปัญหาที่แตกต่างกันในแต่ละธุรกิจควรนำไปสู่รูปแบบความช่วยเหลือที่แตกต่างกันด้วย เนื่องจากบริษัทแต่ละกลุ่มอาจมีลักษณะของปัญหาต่างกัน เช่น กลุ่มบริษัทที่ส่งสัญญาณมีปัญหาเป็นหนี้ไม่ก่อให้เกิดรายได้ ตั้งแต่ก่อนเกิดปัญหาโควิด-19 ควรมีการช่วยเหลือผ่านการปรับโครงสร้างหนี้และหลักประกัน ปรับเปลี่ยนธุรกิจ หรือพิจารณาควบรวมกิจการ  กลุ่มบริษัทที่มีปัญหาด้านสภาพคล่องชั่วคราวจากการระบาดของโควิด-19 และน่าจะกลับมาโตเหมือนเดิมได้ ควรได้รับความช่วยเหลือด้านสภาพคล่อง เช่น เงินกู้เสริมสภาพคล่องหรือการปรับโครงสร้างหนี้ ส่วนกลุ่มบริษัทที่ถูกผลกระทบอย่างหนักเกิดจากการระบาดของโควิด-19 จนมีความเสี่ยงสูงขึ้นมาก แต่คาดการณ์ว่าจะสามารถฟื้นตัวได้หลังจากการระบาดคลี่คลาย ควรได้รับความช่วยเหลือผ่านเครื่องมือทางการเงินที่ยืดหยุ่นในการจ่ายคืน หรือมีรูปแบบให้ส่วนแบ่งเพิ่มขึ้นกับนักลงทุน หรือมีรูปแบบคล้ายทุน เป็นต้น

บทเรียนนโยบายจากประเทศที่พัฒนาแล้ว

นอกจากขนาดการทำนโยบายของไทยที่น้อยกว่ากลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว จำนวนและลักษณะของเครื่องมือนโยบายที่ใช้ยังไม่ตอบโจทย์ปัญหาเศรษฐกิจครบทุกมิติ เมื่อเปรียบเทียบกับเครื่องมือเศรษฐกิจในต่างประเทศจะพบว่าไทยมีการใช้เครื่องมือเชิงนโยบายที่น้อยกว่ามาก ในฝั่งของนโยบายการคลังนั้น แม้จะมีการออก พ.ร.ก. กู้เงินรวมกว่า 1.5 ล้านล้านบาท (10% ของ GDP) ผ่านมาตรการต่าง ๆ แต่ความกังวลเรื่องฐานะทางการคลัง และข้อมูลเกี่ยวกับผู้ได้รับผลกระทบที่ไม่เพียงพอ ทำให้นโยบายเศรษฐกิจของไทยถูกใช้งานค่อนข้างจำกัด มักอาศัยเครื่องมือแบบเดิม และไม่ครอบคลุม ซึ่งต่างจากแนวคิดการดำเนินการในต่างประเทศซึ่งภาครัฐให้ความสำคัญกับความเสี่ยงที่หากทำนโยบายน้อยเกินไปจะเป็นการทิ้งให้คนที่ได้รับผลกระทบ ต้องใช้ชีวิตหรือดำเนินธุรกิจอย่างยากลำบากในภาวะวิกฤต

KKP Research เปรียบเทียบให้เห็นว่าเครื่องนโยบายการคลังในต่างประเทศมีการใช้เป็นจำนวนมากและแตกต่างกันในแต่ละประเทศ นโยบายการคลังส่วนใหญ่มีการทำครอบคลุมในทุกเป้าหมายซึ่งเป็น 4 มิติสำคัญ คือ (1) นโยบายเยียวยาผลกระทบ (2) นโยบายช่วยเหลือภาคธุรกิจและครัวเรือน (3) นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจ และ (4) นโยบายเพื่อปรับโครงสร้างเศรษฐกิจเมื่อพิจารณากรณีของประเทศไทยจะพบว่าแม้ไทยจะมีนโยบายในกลุ่มการเยียวยาและการให้ความช่วยเหลือครัวเรือน แรงงานและธุรกิจบ้างแล้วแต่ยังมีขนาดไม่เพียงพอ และเป็นรูปแบบของการแจกเงินหรือการอุดหนุนการบริโภคเสียเป็นส่วนใหญ่ และในปัจจุบันยังแทบไม่มีมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจและมาตรการที่ช่วยปรับโครงสร้างเศรษฐกิจระยะยาว ซึ่งเป็นกลุ่มนโยบายที่ไทยต้องทำเพิ่มเพื่อสนับสนุนการฟื้นตัวของเศรษฐกิจในระยะต่อไป (ตารางที่ 1)

ตารางที่ 1 เปรียบเทียบนโยบายเศรษฐกิจของไทยกับประเทศเศรษฐกิจหลัก

 Thailand   USEuro area     UK    Otherนโยบายเยียวยาผลกระทบ

 

-เช็ค 5,000-7,000 บาทต่อเดือนเป็นเวลา  3 เดือน

-ลดค่าน้ำค่าไฟ

-เลื่อนภาษีรายได้

 -แจกเช็ค 1,400 ดอลลาร์สหรัฐ
– เงินชดเชยการว่างงาน 300 ดอลลาร์สหรัฐ ต่อสัปดาห์
– เพิ่มเครดิตภาษีให้กับผู้ปกครองที่มีบุตรอายุต่ำกว่า 6 ปี เป็นจำนวนสูงสุด $3,600 และบุตรที่มีอยุ่ระหว่าง 6-17 ปี เป็นจำนวนสูงสุด $3000-ลดภาษี VAT

-แจกเงินให้แก่ Self-employed และธุรกิจขนาดเล็ก

-ขยายเวลาการให้เงินชดเชยการว่างงาน

 -เลื่อนการจ่ายภาษีรายได้ให้กับอาชีพอิสระ

-เลื่อนภาษี VATและลดให้กับธุรกิจในภาคการท่องเที่ยว

-เครดิตภาษีให้แก่คนจนและคนว่างงาน

-ลดภาษี VAT ลงจาก 12% เป็น 8% (Norway)

-เลื่อนภาษีเงินได้ 6 เดือน (Spain)

จัดการให้ความช่วยเหลือครัวเรือน ธุรกิจ -มาตรการ Soft Loan

-มาตรการเยียวยาผู้ประกันตน

-มาตรการพักชำระหนี้

 -เงินอุดหนุนและสินเชื่อให้กับธุรกิจขนาดเล็ก (Main street Lending Program)

-ปล่อยสินเชื่อที่สามารถยกเว้นการจ่ายคืนได้ และการันตีสินเชื่อให้แก่ธุรกิจในการที่จะคงการจ้างงานไว้ (Paycheck protection program)

-เงินอุดหนุนโดยตรงแก่ธุรกิจขนาดย่อย
-ภาครัฐการันตีให้แก่ European Investment Bank เพื่อสนับสนุนการจัดหาเงินทุนให้แก่บริษัท
-เพิ่มการปล่อยสินเชื่อให้แก่ประเทศสมาชิกในการสนับสนุนการจ้างงาน -ให้เงินอุดหนุนแก่อาชีพอิสระและแรงงานที่ต้องพักงานเป็นจำนวน 80% ของรายได้ก่อนหน้าในช่วง 3 ปี

-การันตีสินเชื่อให้กับธุรกิจ SME และธุรกิจขนาดใหญ่ที่สภาพคล่องหายไปจาก Covid-19

-ปล่อยสินเชื่อให้แก่โรงแรมที่มี loss on sales มากกว่า 15% (Austria)

-ปล่อยสินเชื่อให้แก่ธุรกิจในภาคท่องเที่ยวและภาคขนส่ง (Spain)

-ปล่อยสินเชื่อให้แก่ธุรกิจที่ได้รับผลกระทบต่อเงินทุนหมุนเวียน (Brazil)

นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจ -เราเที่ยวด้วยกัน

– ช็อปดีมีคืน

 -นโยบายโครงสร้างพื้นฐาน 1 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐที่จะลงทุนในการพัฒนา ถนน สะพาน broadband  EV charger เป็นต้น -เพิ่มงบประมาณเป็นจำนวน 3 หมื่นล้านยูโรให้กับโปรเจกต์ในด้าน การคมนาคม ด้านพลังงาน และด้านดิจิทัล -นโยบายลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสิ่งแวดล้อมเป็นจำนวน 3.8 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ-นโยบายการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเป็นจำนวน 5 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ (China)ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ – -เครดิตภาษีสำหรับการลงทุนในพลังงานสะอาด-เพิ่มเงินทุนสนับสนุนให้กับ venture capital เพื่อสนับสนุนการลงทุนในสตาร์ทอัป -ตั้ง Future fund ร่วมกับธนาคารของรัฐในการเพิ่ม funding ให้กับ startups

-2 พันล้านดอลลาร์สหรัฐสำหรับโครงการฝึกทักษะและฝึกงาน

-ให้เงินสนับสนุนแก่ธุรกิจ SME สำหรับการทำงานที่บ้าน (Japan)

-เงินสนับสนุนให้ธุรกิจเปลี่ยนแปลงไปในด้านดิจิทัลมากยิ่งข้ึน (Singapore)

-การันตีสินเชื่อแบงก์ที่ปล่อยให้แก่ Startup ที่มีคุณภาพ (Switzerland)

ส่วนนโยบายการเงินไทยเมื่อเทียบกับต่างประเทศมีลักษณะค่อนข้างอนุรักษนิยมและระมัดระวัง ทำให้การใช้เครื่องมือใหม่ ๆ ออกมาค่อนข้างจำกัด แม้ปัญหาที่กำลังเผชิญอยู่มีขนาดใหญ่มาก ตัวอย่างเช่น อัตราดอกเบี้ยนโยบายของไทยที่ยังมีพื้นที่ให้สามารถปรับลดได้เพิ่มเติม ในขณะที่ธนาคารกลางในหลายประเทศมีความพยายามดำเนินนโยบายเพื่อแก้ปัญหาตามพันธกิจที่นโยบายการเงินรูปแบบเดิมไม่สามารถทำได้

รูปที่ 9 ขนาดการใช้นโยบายเงินเมื่อเทียบกับ GDP ของไทยยังต่ำกว่าประเทศพัฒนาแล้ว จากเครื่องมือนโยบายการเงินแบบใหม่ ๆ ที่ยังออกมาน้อย

ในสถานการณ์เศรษฐกิจที่ถูกกระทบรุนแรงที่สุดครั้งหนึ่ง หลายประเทศเลือกใช้เครื่องมือนโยบายการเงินรูปแบบใหม่ ๆ (Unconventional monetary policy) เพื่อช่วยเหลือเศรษฐกิจ อย่างเต็มที่ (รูปที่ 9 ) ซึ่งแบ่งออกได้เป็น 3 กลุ่ม คือ (1) การใช้นโยบายอัตราดอกเบี้ยติดลบ (2) นโยบายการเข้าซื้อสินทรัพย์ในตลาดการเงิน เพื่อเพิ่มสภาพคล่องและกดอัตราดอกเบี้ยระยะยาว ไม่ว่าจะผ่านการทำนโยบาย Quantitative Easing (QE) และ Yield curve control (YCC) หรือช่วย finance การกู้เงินของรัฐบาลในยามจำเป็น และ  (3) การให้ข้อมูลและตรึงคาดการณ์ของตลาด (Forward guidance) เกี่ยวกับทิศทางอัตราดอกเบี้ยนโยบายในอนาคต บทเรียนจากหลายประเทศสะท้อนว่านโยบายเหล่านี้ให้ผลลัพธ์ที่ดีตามมาต่อภาวะทางการเงิน (Financial condition)

ในปัจจุบันแม้ไทยจะเป็นหนึ่งในประเทศที่ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 ที่รุนแรงที่สุด แต่ธนาคารแห่งประเทศไทยยังไม่ส่งสัญญาณว่าจะใช้นโยบายรูปแบบใหม่ ๆ เพิ่มเติม ซึ่งอาจจะสะท้อนว่านโยบายการเงินไทยจะยังคงออกมาได้น้อยเมื่อเทียบกับประเทศอื่นในระยะต่อไป

รูปที่ 10: นโยบายการเงินของ ธปท. ยังมีการใช้งานจริงค่อนข้างน้อยเมื่อเทียบกับขนาดที่มีการประกาศใช้

อย่างไรก็ดี ประเทศไทยได้มีการใช้นโยบายการเงินหลังเกิดการระบาดของโควิด-19 ไปแล้วบ้าง ใน 6 กลุ่มหลัก คือ (1) การเปลี่ยนกฎในการจัดประเภทสินเชื่อ (2) การใช้นโยบาย Soft loan ผ่านธนาคารพาณิชย์ (3) การทำ Credit guarantee สำหรับสินเชื่อธุรกิจในกลุ่ม SME (4) นโยบายพักชำระหนี้ (5) การปรับโครงสร้างหนี้ และ (6) การจัดตั้งกองทุนสำหรับหุ้นกู้ภาคเอกชน (Corporate bond fund) อย่างไรก็ตาม หลายนโยบายที่ใช้งานแล้วยังได้ผลไม่เต็มที่และอาจไม่เพียงพอสำหรับเหตุการณ์ปัจจุบัน ซึ่งเกิดจากปัญหาติดขัดด้านกฎเกณฑ์ในการเข้าร่วมรับความช่วยเหลือที่อาจยังไม่เหมาะสมกับสถานการณ์ (รูปที่ 10)

นโยบายเศรษฐกิจไทยต้องปรับตัว ให้เหมาะสมกับสถานการณ์

“นโยบายการคลังต้องมีขนาดใหญ่ ครอบคลุม และยาวนาน เพียงพอ”

KKP Research ประเมินว่าในภาวะที่ประเทศกำลังเผชิญวิกฤตและความท้าทายจากการแพร่ระบาดของ Covid-19 นโยบายการคลังจำเป็นต้องมีบทบาทสำคัญในการรับมือในหลายมิติ คือ

1. ในระยะสั้นมีความจำเป็นในการจัดสรรทรัพยากรอย่างเพียงพอเพื่อเสริมศักยภาพด้านสาธารณสุขในการรับมือการระบาด ไม่ว่าจะเป็นการจัดระบบตรวจคัดกรอง สืบสวนโรค และคัดแยกผู้ติดเชื้อ (Test, Trace, and Isolate – TTI) เพื่อให้สามารถเข้าใจสถานการณ์ที่แท้จริง ลดความเสี่ยงของผู้ติดเชื้อ และจำกัดผลกระทบจากการปิดเมือง นอกจากนี้ ยังมีความจำเป็นในการเร่งเสริมศักยภาพในการรักษาโรค และชดเชยบุคลากรทางการแพทย์
2. เร่งจัดหาและกระจายวัคซีนที่คุณภาพซึ่งเป็นทางออกที่สำคัญจากวิกฤตในครั้งนี้ โดยเฉพาะกับกลุ่มเสี่ยงและกลุ่มผู้สูงอายุ เพื่อลดความสูญเสีย และเร่งทำให้เศรษฐกิจสามารถกลับสู่ภาวะปกติได้โดยเร็ว จากประสบการณ์ที่ผ่านมาจะเห็นได้ว่าต้นทุนของวัคซีนถูกกว่าต้นทุนในการเยียวยาและกระตุ้นเศรษฐกิจ เป็นการลงทุนที่มีความคุ้มค่ากว่ามาก
3. เมื่อมีการใช้มาตรการล็อกดาวน์เพื่อลดความเสี่ยงของการแพร่กระจาย มีความจำเป็นต้องออกมาตรการเยียวยา ที่ครอบคลุม เพียงพอ และเหมาะสมกับสถานการณ์ เพื่อชดเชยการขาดรายได้โดยเฉพาะกลุ่มแรงงานและธุรกิจที่ได้รับผลกระทบโดยตรง เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดแผลเป็นถาวรทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ มาตรการเยียวยาที่เพียงพอยังช่วยทำให้การล็อกดาวน์ได้รับการยอมรับและปฏิบัติตามมากขึ้น
4. เมื่อสถานการณ์ระบาดเริ่มเข้าสู่ภาวะปกติ รัฐยังมีความจำเป็นในการใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยเฉพาะการใช้จ่ายที่ช่วยพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ที่มีประโยชน์ตรงตามความต้องการของพื้นที่ และเร่งการสร้างงาน เพื่อนำเศรษฐกิจกลับสู่ระดับศักยภาพโดยเร็ว
5. นอกจากนี้ ยังมีความจำเป็นในการใช้จ่ายเพื่อปรับโครงสร้างเศรษฐกิจเพื่อรับความท้าทายหลังโควิด-19 โดยเฉพาะด้านความสามารถในการแข่งขันของประเทศ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และพัฒนาทักษะและคุณภาพของแรงงาน เพื่อรับมือกับการแข่งขันด้านเทคโนโลยีที่เปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ว รวมถึงการลงทุนด้านการศึกษาเพื่อพัฒนาคุณภาพของนักเรียนที่ได้รับผลกระทบจากการเรียนรู้ในช่วงที่มีการระบาด

การช่วยเหลือเศรษฐกิจทั้งภาคธุรกิจและภาคครัวเรือน ยังมีประเด็นที่ควรต้องพิจารณา คือ (1) ขนาดของความช่วยเหลือต้อง “มีขนาดใหญ่” “ครอบคลุม” และ “ยาวนาน” เหมาะสมต่อสถานการณ์และความต้องการของประชาชนและธุรกิจ (2) ในการคัดกรองคนที่ได้รับผลกระทบต้องชัดเจนและความช่วยเหลือต้องครอบคลุมกลุ่มคนที่ได้รับผลกระทบให้ได้มากที่สุด และ (3) นโยบายที่ใช้ต้องครอบคลุมทั้งการเยียวยาช่วยเหลือ การกระตุ้นเศรษฐกิจ และนโยบายปรับโครงสร้าง

1. เมื่อพิจารณาการหดตัวของเศรษฐกิจ รัฐต้องมีนโยบายเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบในปริมาณที่เพิ่มขึ้น เปรียบเทียบขนาดการให้ความช่วยเหลือของไทยกับต่างประเทศ แม้ข้อมูลจะสะท้อนว่าไทยมีการใช้งบประมาณค่อนข้างเยอะแต่ส่วนใหญ่กลับส่งไปไม่ถึงภาคเศรษฐกิจจริงและการใช้งานเกิดขึ้นอย่างจำกัด ยังต้องมีมาตรการเพิ่มเติมในหลายด้าน เช่น การรักษาการจ้างงาน เป็นต้น
2. ความท้าทายในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของไทยเกิดขึ้นจากการขาดข้อมูลผู้ที่ได้รับผลกระทบอย่างเป็นระบบ เพราะมีแรงงานเพียงประมาณหนึ่งในสามเท่านั้นที่อยู่ในระบบประกันสังคม ทำให้การให้ความช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบอย่างครอบคลุมทำได้ยาก KKP Research ประเมินว่าภาครัฐควรประเมินให้ความช่วยเหลือธุรกิจโดยใช้หลากหลายข้อมูลประกอบกัน เช่น (1) ความเชื่อมโยงของบริษัทกับการจ้างงาน ซึ่งจะนำมาสู่ปัญหาของภาคครัวเรือนและปัญหาสังคมอื่น ๆ ตามมา (2) การให้ความช่วยเหลือผู้ประกอบการในพื้นที่ที่มีการพึ่งพาการท่องเที่ยวสูง (3) สำหรับบริษัทที่ขาดข้อมูลที่ใช้ประเมินสถานะทางการเงินที่น่าเชื่อถือ อาจพิจารณาให้ความช่วยเหลือจากน้อยไปมากตามเงื่อนไขที่รัฐกำหนดหลังจากได้ข้อมูลเมื่อเข้าร่วมโครงการแล้ว และ (4) รัฐอาจต้องเลือกให้ความช่วยเหลือบริษัทที่มีความสำคัญเชิงระบบ (Systemically important) เนื่องจากมีแนวโน้มส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจและตลาดการเงินในวงกว้าง อย่างไรก็ตาม KKP Research เชื่อว่าความเสี่ยงในการทำนโยบายมากเกินไป (ช่วยเหลือคนที่ไม่ได้รับผลกระทบ) มีน้อยจากผลกระทบที่เกิดเป็นวงกว้างในปัจจุบัน
3. นโยบายเศรษฐกิจของไทยอาจยังไม่ครอบคลุมในทุกมิติ ในปัจจุบันภาครัฐมีการใช้งบประมาณช่วยเหลือเยียวยาเพียงอย่างเดียวซึ่งส่งผลต่อเศรษฐกิจค่อนข้างน้อยและมีค่า Multiplier ที่ต่ำกว่า 1 เพราะนโยบายส่วนใหญ่คือการทดแทนอุปสงค์เดิมที่หายไป ในขณะเดียวกันรัฐยังขาดการใช้นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจและนโยบายปรับโครงสร้างเศรษฐกิจอย่างเป็นระบบ ซึ่งจะส่งผลโดยตรงต่อเศรษฐกิจได้มากกว่าและมีความสำคัญต่อการเติบโตในระยะปานกลางและระยะยาวของไทย

ในภาพรวม KKP Research มีข้อเสนอแนะสำหรับการดำเนินนโยบายการคลังเพิ่มเติมในระยะต่อไป ดังนี้

• เพิ่มการให้ความช่วยเหลือการขาดรายได้ โดยเน้นการช่วยเหลือผ่านระบบประกันสังคม และชี้ให้เห็นประโยชน์ของการอยู่ในระบบ
• ให้เงินเยียวยา เงินอุดหนุนสภาพคล่อง และโครงการค้ำประกันสินเชื่อแก่ธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็ก รวมถึงอาชีพอิสระ (Self-employed) โดยอาจมีเงื่อนไขในการรักษาการจ้างงาน
• ให้เงินอุดหนุนค่าจ้าง (Wage Subsidy) เพื่อให้บริษัทและธุรกิจที่ได้รับผลกระทบยังคงรักษาการจ้างลูกจ้างไว้
• สนับสนุนในการพัฒนาทักษะแรงงาน (upskill/reskill) และให้ธุรกิจเกิดการเปลี่ยนเปลงไปทางดิจิทัลมากยิ่งขึ้น (Digital transformation)
• เตรียมมาตรการผ่อนคลายข้อจำกัด และเพิ่มแรงจูงใจ เพื่อกระตุ้นการลงทุนภายในประเทศหลังสถานการณ์โควิด-19 ดีขึ้น
• เริ่มจัดหาโครงการลงทุนที่สอดคล้องกับทิศทาง และความท้าทายของประเทศ (เช่น การศึกษา และสิ่งแวดล้อม) และเป็นประโยชน์กับเศรษฐกิจท้องถิ่น กระตุ้นให้มีการจ้างงาน เพื่อเตรียมพร้อมในการกระตุ้นเศรษฐกิจ

ภาครัฐกู้เพิ่มได้หรือไม่?

KKP Research ประเมินว่าด้วยภาระการขาดดุลงบประมาณ การจัดเก็บรายได้ที่ต่ำกว่าคาด แผนการกู้เงินเพิ่มเติม และการเติบโตของ GDP ที่ต่ำกว่าที่คาดการณ์ไว้ก่อนหน้านี้ หนี้สาธารณะต่อรายได้ของไทย น่าจะเข้าใกล้ระดับเพดานที่ 60% ของ GDP ในปลายปีงบประมาณนี้ และจะเกินระดับเพดานดังกล่าวในปีงบประมาณหน้า จนนำไปสู่ความกังวลว่ารัฐบาลอาจจะมีทรัพยากรจำกัด ในการรับมือกับวิกฤตโควิด-19 ในปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม ระดับหนี้สาธารณะเป็นเพียงหนึ่งในเครื่องชี้วัดของการคลัง และสิ่งที่สำคัญมากกว่าคือ “ความยั่งยืนทางการคลัง” ซึ่งต้องมีการประเมินว่าการเพิ่มขึ้นของระดับหนี้ต่อรายได้อยู่ในระดับที่ควบคุมได้หรือไม่ และปัจจัยที่สำคัญต่อการประเมินคือ (1) ระดับอัตราดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลซึ่งเป็นต้นทุนในการกู้ยืม (2) แผนในการปรับลดการขาดดุลงบประมาณในอนาคต (3) อัตราการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจในอนาคต

ด้วยระดับของอัตราดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลที่ปรับลดลงมาในช่วงที่ผ่านมา ทำให้รายจ่ายดอกเบี้ยเป็นภาระต่องบประมาณน้อยลงมาก KKP Research ประเมินว่า รัฐบาลยังมีความสามารถในการกู้ยืมเงินเพิ่มเติมได้อยู่ (รูปที่ 11) หากการใช้จ่ายด้านการคลังมีความจำเป็นเพื่อรักษาเศรษฐกิจและรับมือกับความท้าทายจากวิกฤต แต่รัฐบาลจำเป็นต้อง

• • จัดลำดับความสำคัญของการใช้เงินงบประมาณ ตามโจทย์และความท้าทายที่เปลี่ยนไป ลดงบประมาณที่มีความจำเป็นน้อย และไม่เร่งด่วน และต้องแน่ใจว่าการใช้เงินงบประมาณมีประสิทธิภาพสูงสุด รั่วไหลน้อย
  • มีแผนในการลดการขาดดุลงบประมาณในอนาคตอย่างชัดเจน (เช่น แผนในการเพิ่มรายได้ หรือลดรายจ่าย) เพื่อรักษาความน่าเชื่อถือ และป้องกันไม่ให้เกิดวิกฤตด้านความเชื่อมั่น ที่จะกระทบอัตราดอกเบี้ยของพันธบัตรรัฐบาล
  • ระดับหนี้สาธารณะที่สูงขึ้นทำให้ความสามารถในการรับความเสี่ยงด้านการคลังมีลดลง รัฐบาลต้องระมัดระวังในการใช้เงินเพิ่มขึ้น และต้องมีการประเมินความเสี่ยงด้านการคลังอย่างระมัดระวังเพิ่มขึ้น

“นโยบายการเงินต้องออกจากกรอบเดิม”

นโยบายการเงินในปัจจุบันมีบทบาทอย่างมากในการช่วยเหลือเศรษฐกิจเช่นเดียวกับนโยบายการคลัง แม้ว่า KKP Research เห็นด้วยว่านโยบายที่มีความจำเป็นมากกว่าในขณะนี้คือนโยบายแบบเฉพาะเจาะจงไปที่ผู้ได้รับผลกระทบ (Targeted measures) แต่ขณะเดียวกันเครื่องมือนโยบายการเงินก็ยังสามารถใช้งานให้เต็มที่มากขึ้นได้ในภาวะวิกฤตเช่นในปัจจุบัน โดยมีความจำเป็นต้องปรับปรุงนโยบายเดิมและก้าวออกจากกรอบการทำนโยบายการเงินแบบเก่า เช่น

1. ผ่อนคลายนโยบายการเงินเพิ่มเติมเพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจ แม้คณะกรรมการนโยบายการเงินจะมองว่า ในสถานการณ์ปัจจุบัน การกระจายสภาพคล่องและการลดภาระหนี้ของกลุ่มที่ได้รับผลกระทบจะมีประสิทธิผลมากกว่าการลดดอกเบี้ยนโยบาย และอาจมีความกังวลว่าการใช้นโยบายการเงินที่ผ่อนคลายเกินไปจะนำไปสู่ปัญหาฟองสบู่และความเสี่ยงด้านเสถียรภาพระบบการเงิน แต่การผ่อนคลายนโยบายการเงินเพิ่มเติม และการพิจารณานโยบายการเงินรูปใหม่ ในภาวะที่เศรษฐกิจไทยชะลอตัวรุนแรงอาจมีความจำเป็นมากขึ้นเรื่อย ๆ

การผ่อนคลายนโยบายการเงินเพิ่มเติมผ่านการลดดอกเบี้ยนโยบาย และการลดอัตราเงินนำส่งจากสถาบันการเงิน (FIDF fee) ก็จะมีส่วนช่วยในการลดต้นทุนการเงินโดยรวมของระบบ ช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านช่องทางส่งผ่านของนโยบายการเงินต่าง ๆ ช่วยลดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ของสถาบันการเงิน และช่วยเสริมและพยุงเศรษฐกิจที่มีความเสี่ยงสูงขึ้นเรื่อย ๆ นอกจากนี้ การสื่อสารกับตลาดเกี่ยวกับแนวโน้มของนโยบายการเงินที่ชัดเจน ก็จะมีส่วนช่วยลดความผันผวน ลดความสับสน และช่วยยึดโยงการคาดการณ์ของตลาดเกี่ยวกับแนวโน้มอัตราดอกเบี้ย

สังเกตได้ว่า แม้ปัจจุบันอัตราเงินเฟ้อจะต่ำกว่ากรอบเป้าหมาย และเศรษฐกิจมีทิศทางแย่กว่าที่ประเมินไว้อย่างต่อเนื่อง แต่คณะกรรมการนโยบายการเงิน ยังไม่ใช้การลดดอกเบี้ยนโยบายเป็นเครื่องมือ และไม่ได้ให้เหตุผลที่ชัดเจนของข้อจำกัดและสาเหตุของการไม่ใช้เครื่องมือดังกล่าว ซึ่งอาจสร้างความสับสนให้กับนักลงทุนได้ ต่างจากธนาคารกลางในต่างประเทศที่มีการใช้นโยบายการเงินรูปแบบใหม่ ๆ อย่างต่อเนื่อง

2. รักษาและเสริมสภาพคล่องในระบบให้มีอย่างเพียงพอตามความจำเป็น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาวะที่เศรษฐกิจหยุดชะงัก และธนาคารพาณิชย์ชะลอการปล่อยกู้เพิ่มเติม จนอาจทำให้ตัวคูณทางการเงินและการหมุนของสภาพคล่องหยุดชะงัก นอกจากนี้ ควรเตรียมให้ความช่วยเหลือด้านสภาพคล่องเพิ่มเติมหากจำเป็น เพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบการเงิน โดยทำหน้าที่เป็นนโยบายหนุนหลัง (policy backstop) ที่แท้จริง สำหรับตลาดการเงินและเศรษฐกิจ โดยเฉพาะหากเกิดปัญหาด้านสภาพคล่องในตลาดการเงิน และตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชน อาทิ

• • • พิจารณามาตรการเสริมสภาพคล่องผ่านการเข้าซื้อพันธบัตรหากมีความจำเป็น ในต่างประเทศมีการใช้นโยบายเชิงปริมาณหรือ QE หรือการทำ Yield curve control (YCC) เพื่อลดแรงกดดันต่ออัตราดอกเบี้ยระยะยาว ในกรณีที่เศรษฐกิจถูกกระทบรุนแรงและภาครัฐมีความต้องการกู้เงินเพื่อใช้จ่ายในปริมาณมาก
    • เตรียมมาตรการเพื่ออัดฉีดสภาพคล่องผ่านตลาดหุ้นกู้หรือตราสารหนี้ระยะสั้นภาคเอกชนในภาวะฉุกเฉิน และมีความเสี่ยงด้านสภาพคล่อง ภายใต้เงื่อนไขที่ไม่เข้มงวดเกินไป
    • ปรับเงื่อนไขของ มาตรการ Corporate Bond Stabilization Fund (BSF) ให้มีเงื่อนไขที่สอดคล้องกับสถานการณ์ มีแรงจูงใจที่เหมาะสม และสามารถเป็นแหล่งจัดหาสภาพคล่องในยามฉุกเฉินได้อย่างมีประสิทธิภาพ

แม้ระบบการเงินไทยจะเน้นระบบธนาคาร ทำให้นโยบายให้ความช่วยเหลือตลาดการเงินส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจน้อยกว่าประเทศที่มีระบบการเงินที่เน้นระบบตลาด แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่า ตลาดการเงินก็มีส่วนสำคัญในการส่งผ่านนโยบายการเงิน และสนับสนุนการจัดสรรทรัพยากรทางเศรษฐกิจ หากเกิดการขาดสภาพคล่องหรือการหยุดชะงักของกระแสเงินสด จนนำไปสู่ความเสี่ยงเชิงระบบก็จะส่งผลต่อการทำงานของตลาดการเงิน และการฟื้นตัวของเศรษฐกิจคงถูกกระทบอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

3. มาตรการบรรเทาภาระหนี้ โดยคำนึงถึงการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงิน ในภาวะที่เกิดการหยุดชะงักของรายได้และกระแสเงินอย่างรุนแรงในปัจจุบัน จะกระทบต่อความสามารถในการจ่ายคืนหนี้ (และค่าเช่า) อย่างปฏิเสธไม่ได้ หากทุกฝ่ายเชื่อว่าสถานการณ์ปัจจุบันเป็นปัญหาชั่วคราวที่น่าจะปรับตัวดีขึ้นได้ในอนาคต การพักชำระหนี้ ลดภาระดอกเบี้ย และปรับโครงสร้างหนี้ มีความจำเป็นเพื่อบรรเทาผลกระทบของลูกหนี้ เพื่อขยายระยะเวลารับรู้ต้นทุนความเสียหายไปในอนาคต และป้องกันไม่ให้เกิดการเรียกคืนหนี้ การฟ้องล้มละลาย และการบังคับหลักประกันพร้อมๆกัน ซึ่งจะเกิดความเสียหายอย่างรุนแรงต่อระบบได้

อย่างไรก็ดี ต้นทุนทางเศรษฐกิจจากปัญหาในปัจจุบันอาจมีขนาดที่ใหญ่กว่าที่สถาบันการเงินจะรองรับได้ทั้งหมดในทันที และมีความเสี่ยงที่มาตรการให้ความช่วยเหลือลูกหนี้ อาจสร้างพฤติกรรม moral hazard ที่จะทำให้ต้นทุนการให้ความช่วยเหลืออาจสูงกว่าที่ควรจะเป็น จนกระทบต่อสถานะและเสถียรภาพของสถาบันการเงินได้ มาตรการบรรเทาภาระหนี้จึงควรเป็นนโยบายที่เน้นกลุ่มเป้าหมาย มีเงื่อนไขชัดเจน พิสูจน์ได้ว่าได้รับผลกระทบจริง และสถาบันการเงินเจ้าหนี้ควรมีส่วนในการตัดสินใจให้ความช่วยเหลือ นอกจากนี้ ควรมีมาตรการที่รัฐช่วยรับภาระความเสียหาย หรือสร้างแรงจูงใจเพิ่มเติมในการปรับโครงสร้างหนี้

4. มาตรการให้ความช่วยเหลือด้านสภาพคล่องเพิ่มเติม นอกเหนือจากการบรรเทาภาระหนี้แล้ว มีความจำเป็นในการจัดหาสภาพคล่องเพิ่มเติมผ่านระบบธนาคาร เป็นสินเชื่อ “สะพาน” เพื่อทำให้ธุรกิจและครัวเรือนยังคงเดินหน้าต่อไปได้ในภาวะวิกฤต แน่นอนว่า บทบาทในการเลือกว่าใครควรได้รับการจัดสรรสินเชื่อเพิ่มเติม ยังควรเป็นบทบาทของภาคการเงิน (ไม่ควรเป็นหน้าที่ของธนาคารกลางหรือรัฐบาล) โดย ธปท. อาจพิจารณาใช้มาตรการจัดหาสภาพคล่องดอกเบี้ยต่ำระยะยาวคล้ายกับ Targeted Long-term Refinacing Operations (TLTRO) ของ ECB เพื่อสนับสนุนและให้แรงจูงใจการปล่อยกู้ของธนาคาร

นอกจากนี้ ในภาวะปัจจุบันที่มีความไม่แน่นอนสูง และสถาบันการเงินได้รับผลกระทบจากหนี้เดิมอยู่แล้ว รัฐบาลและธนาคารแห่งประเทศไทย ควรบทบาทในการจัดโครงสร้างที่มีการร่วมรับความเสียหาย (เช่น การรับประกันความเสี่ยง หรือการร่วมรับความเสียหาย) โดยผูกการจัดหาสภาพคล่องเพิ่มเติมกับเงื่อนไขต่างๆ เช่น การรักษาการจ้างงาน เป็นต้น (คล้ายกับ Main Street Lending Program ของสหรัฐ) โดยมีกลไกที่ป้องกันไม่ให้สถาบันการเงินโอนความเสี่ยงของหนี้เก่ามาให้โครงการของรัฐ นอกจากนี้ อาจพิจารณาส่งเสริมหรือมีส่วนร่วมการใช้เครื่องมือทางการเงินรูปแบบใหม่ ที่สอดคล้องกับกระแสเงินสดของธุรกิจที่มีความไม่แน่นอนสูง อาจใช้เวลาสักระยะหนึ่งกว่าจะกลับเข้าสู่ภาวะปกติ เช่น การใช้ตราสารประเภททุน หรือตราสารกึ่งทุน ที่สามารถรับส่วนแบ่งจากโอกาสในการรับประโยชน์จากการฟื้นตัวในอนาคต เป็นต้น

5.กฎเกณฑ์ กฎระเบียบ ของมาตรการที่ออกมาก่อนหน้านี้ที่มีการใช้งานน้อย อาจมีความเข้มงวดเกินไปและไม่สร้างแรงจูงใจให้สถาบันการเงิน หรือผู้ได้รับผลกระทบเข้าร่วมโครงการได้ ซึ่งมีความจำเป็นที่ต้องเร่งแก้ไขให้นโยบายใช้ได้ผลเต็มที่มากขึ้น

ตารางที่ 2 สรุปข้อเสนอนโยบายการเงินและนโยบายการคลังของ KKP Research

สรุปข้อเสนอนโยบายของ KKP Researchนโยบายการคลังนโยบายการเงิน·      เพิ่มการให้ความช่วยเหลือและชดเชยการขาดรายได้ของแรงงาน โดยมาตรการช่วยเหลือรายได้และลดรายจ่าย

·      ให้เงินเยียวยา เงินอุดหนุนสภาพคล่อง และโครงการค้ำประกันสินเชื่อ แก่ธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็ก รวมถึงอาชีพอิสระ (Self-employed) โดยอาจมีเงื่อนไขในการรักษาการจ้างงาน

·      ให้เงินอุดหนุนค่าจ้าง (Wage Subsidy) หรือชดเชยการขาดรายได้เพื่อให้ธุรกิจที่ได้รับผลกระทบยังคงรักษาการจ้างลูกจ้างไว้

·      สนับสนุนในการพัฒนาทักษะแรงงาน และให้ธุรกิจเกิดการเปลี่ยนแปลงไปทางดิจิทัลมากยิ่งขึ้น (Digital transformation)

·      เตรียมมาตรการผ่อนคลายข้อจำกัด และเพิ่มแรงจูงใจ เพื่อกระตุ้นการลงทุนภายในประเทศหลังสถานการณ์โควิด-19 ดีขึ้น

·    พิจารณาผ่อนคลายนโยบายการเงินเพิ่มเติม ผ่านการลดดอกเบี้ยนโยบาย และ/หรือ การลดอัตราเงินนำส่งจากสถาบันการเงิน (FIDF fee)

·    รักษาสภาพคล่องในระบบให้มีอย่างเพียงพอ และพิจารณามาตรการหนุนหลัง (backstop measures) ในภาวะฉุกเฉินหรือมีความจำเป็น สำหรับตลาดการเงินและเศรษฐกิจ เช่น มาตรการ QE การเตรียมมาตรการเพื่อเสริมสภาพคล่องสู่ตลาดหุ้นกู้ภาคเอกชนหากมีความจำเป็น และปรับเงื่อนไขมาตรการ BSF ให้สอดคล้องกับสถานการณ์

·    เตรียมมาตรการสร้างแรงจูงใจ และสนับสนุนการพักชำระหนี้ ลดภาระดอกเบี้ย และปรับโครงสร้างหนี้โดยมีกลุ่มเป้าหมายและเงื่อนไขที่ชัดเจน และเตรียมมาตรการแบ่งเบาผลกระทบต่อภาคธนาคาร เพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบการเงิน

·    เตรียมมาตรการจัดหาสภาพคล่องดอกเบี้ยต่ำระยะยาว โดยมีกลไกแบ่งภาระความเสียหายเพื่อสนับสนุนการปล่อยสภาพคล่องใหม่ผ่านภาคธนาคาร โดยอาจผูกการจัดหาสภาพคล่องเพิ่มเติมกับเงื่อนไขทางสังคม เช่น การรักษาการจ้างงาน เป็นต้น

·    พิจารณาปรับปรุงกฎเกณฑ์ และกฎระเบียบของมาตรการช่วยเหลือที่ออกมาก่อนหหน้านี้ เพื่อให้เกิดประสิทธิผลเต็มที่

ทำไมนโยบายเศรษฐกิจไทยถูกใช้งานน้อยกว่าที่ควรจะเป็น ?

แม้ว่าจะมีตัวเลือกนโยบายที่สามารถใช้ได้จำนวนมากจากตัวอย่างในประเทศ นโยบายของประเทศไทย ในปัจจุบันยังดำเนินการได้อย่างล่าช้าและยังไม่มีนโยบายออกใหม่ ๆ ออกมาอย่างเป็นรูปธรรม อย่างไรก็ตามปฏิเสธไม่ได้ว่านโยบายที่ออกมาได้น้อยส่วนหนึ่งเกิดจากความกังวลเกี่ยวกับประเด็นหนี้สาธารณะที่จะเพิ่มสูงขึ้นเกินกว่าระดับ 60% ของ GDP โดย KKP Research ประเมินว่าการกู้เงินเพิ่มเกิน 60% ของ GDP จะไม่เป็นปัญหาต่อเสถียรภาพทางการคลังของไทยและสามารถทำได้ในสถานการณ์ที่มีความจำเป็นเช่นในปัจจุบัน ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อพิจารณาในกรณีประเทศไทยที่มีเสถียรภาพด้านราคาและเสถียรภาพด้านต่างประเทศในระดับที่ดีมากมาโดยตลอดทำให้ความเสี่ยงที่จะเกิดภาวะเงินเฟ้อ ภาวะฟองสบู่ในตลาดการเงิน หรือการไหลออกรุนแรงจากการพิมพ์เงินเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจอยู่ในระดับต่ำมาก (รูปที่ 12) ผลกระทบที่ตามมาจากการทำนโยบายแบบไม่ปกติในภาวะฉุกเฉินจึงอาจมีไม่มากนัก ในขณะที่ผลกระทบจากการทำนโยบายน้อยเกินไปอาจมีสูงกว่ามาก

รูปที่ 12: ประเทศไทยเป็นหนึ่งในประเทศที่มีเสถียรภาพด้านต่างประเทศที่แข็งแกร่ง การดำเนินนโยบายการเงินแบบผ่อนคลายเพิ่มเติมจึงมีความเสี่ยงค่อนข้างต่ำ

การประสานงานระหว่างนโยบายการเงินและนโยบายการคลัง

การประสานงานระหว่างนโยบายการเงินและนโยบายการคลังจะเป็นอีกหนึ่งเครื่องมือที่เข้ามาช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของนโยบาย และลดทอนข้อจำกัดในการให้ความช่วยเหลือ เช่น การประสานงานด้านสภาพคล่อง เพื่อลดแรงกดดันต่อต้นทุนการกู้ยืมของภาครัฐ และอัตราดอกเบี้ยพันธบัตรระยะยาว และเพิ่มศักยภาพในการใช้นโยบายเพื่อรับมือกับวิกฤต นอกจากนี้ อาจมีความจำเป็นที่ประเทศไทยควรพิจารณาเครื่องมือนโยบายการเงินแบบใหม่ ที่ตอบโจทย์การใช้งานเพื่อช่วยเหลือเศรษฐกิจและตลาดการเงินได้จริง โดยมีหลายนโยบายในต่างประเทศและที่ไทยอาจสามารถนำมาปรับตัวอย่างเช่น ในสหรัฐอเมริกา ที่มีการใช้โครงการให้ความช่วยเหลือภายใต้ CARES Act มีการออกแบบมาตรการที่มีความร่วมมือของรัฐบาลและธนาคารกลาง โดยกระทรวงการคลังจัดสรรเงินงบประมาณส่วนหนึ่งเป็นทุนประเดิมให้กับธนาคารกลางจัดตั้งกองทุนพิเศษ (SPV) กู้เงินเพิ่มจากธนาคารกลาง และคลังเป็นผู้รับความเสียหายส่วนแรกของกองทุน เพื่อจำกัดความเสียหายต่อฐานะของธนาคารกลาง และเพิ่มศักยภาพของเงินทุนที่ใช้ได้ผ่านการอัดฉีดสภาพคล่องของธนาคารกลางเข้าสู่ระบบ

ทางออกสำคัญคือวัคซีน

แม้ว่าในภาวะวิกฤตปัจจุบัน ภาครัฐจำเป็นต้องทำนโยบายเยียวยา กระตุ้น ฟื้นฟู และปรับโครงสร้างเศรษฐกิจอย่างเร่งด่วนให้เพียงพอและสนับสนุนให้เศรษฐกิจฟื้นตัวได้เร็ว แต่ทางออกที่สำคัญของเศรษฐกิจไทยจากวิกฤตในครั้งนี้ ยังขึ้นอยู่กับการจัดหาวัคซีนที่มีประสิทธิภาพสูง ที่สามารถภูมิคุ้มกัน ป้องกันการป่วยรุนแรง ลดความสูญเสีย และลดแรงกดดันต่อระบบสาธารณสุข เพื่อทำให้ภาวะโรคระบาด (pandemic) ในปัจจุบัน กลายเป็นภาวะโรคประจำถิ่น (endemic) ที่สร้างความสูญเสียน้อยลง และทำให้เศรษฐกิจเริ่มกลับสู่ภาวะใกล้เคียงปกติให้ได้เร็วที่สุด หากการจัดหาวัคซีนยังทำได้อย่างล่าช้าและไม่เพียงพอ เศรษฐกิจจะถูกกระทบต่อเนื่องไปเรื่อย ๆ และเพิ่มต้นทุนต่อมาตรการภาครัฐที่ต้องออกมาต่อเนื่องและยาวนานขึ้นโดยไม่จำเป็น เนื่องจากต้นทุนในการเยียวยาจะสูงกว่าต้นทุนของวัคซีนมหาศาล

มีบทเรียนจากหลายประเทศในโลกที่ใช้เครื่องมือนโยบายเศรษฐกิจได้ผล ทำให้เศรษฐกิจในปี 2021 ฟื้นตัวอย่างรวดเร็ว ภาครัฐไทยควรเร่งดำเนินนโยบายเศรษฐกิจช่วงล็อกดาวน์เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดแผลเป็นถาวรต่อระบบเศรษฐกิจ พร้อมกับเร่งจัดหาวัคซีนที่มีคุณภาพสูงเพื่อพาไทยออกจากวิกฤตครั้งนี้ให้เร็วที่สุด

อย่างไรก็ตาม ยังมีความเสี่ยงที่วิกฤตโควิด-19 อาจจะยังไม่จบได้ง่าย ๆ ในระยะสั้น จากประสบการณ์ในต่างเทศที่มีการฉีดวัคซีนเป็นสัดส่วนสูงต่อประชากร แต่ก็ยังมีการระบาดและมีผู้เสียชีวิตเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ความเสี่ยงของเชื้อไวรัสที่มีความสามารถในการแพร่กระจายสูงขึ้นและทำให้ประสิทธิผลของวัคซีนลดต่ำลง อาจทำให้ความสามารถของวัคซีนในการหยุดการแพร่กระจายของเชื้อได้น้อยลง จึงมีความเสี่ยงที่ปัญหาอาจจะอยู่กับเรานานกว่าที่คาด การวางแผนบริหารความเสี่ยง ความยืดหยุ่น และการเตรียมพร้อมด้านระบบสาธารณสุขและนโยบายเศรษฐกิจจึงเป็นเรื่องสำคัญ เพื่อที่เราจะสามารถเรียนรู้ที่จะอยู่กับโรคร้ายได้ ในขณะที่ไม่ทำให้เกิดความเสียหายด้านเศรษฐกิจ