หากดูไทม์ไลน์การเดินทางของคำว่า ‘ความมั่นทางอาหาร’ (Food Security) จะพบว่าสอดคล้องกับสถานการณ์อาหารในสังคม ณ ขณะนั้น และวิธีที่คนยุคนั้น ๆ เลือกจะแก้ไขปัญหา เริ่มจากทศวรรษที่ 1960 (พ.ศ. 2503) ในช่วงที่โลก ‘ขาดแคลนอาหาร’ การแก้ไขปัญหาจึงเน้นไปที่การเร่งผลิตให้มีปริมาณอาหารมากที่สุด เพื่อให้ ‘มี’ เพียงพอสำหรับการบริโภคเป็นหลัก แต่การเปลี่ยนโฉมหน้าภาคเกษตรกรรมด้วยการหันมาใช้เทคโนโลยี สารเคมี และการตัดต่อยีนส์เพื่อให้มีอาหารปริมาณมากนั้นกลับพบว่า ‘ความหิวโหย’ (Hunger) ในหมู่คนยากจนยังคงไม่หมดไปทั้งที่มีอาหารอยู่มากมาย ทำให้ในทศวรรษที่ 1980 (พ.ศ. 2523) โลกหันมาพูดถึง ‘การเข้าถึงอาหาร’ ที่จะต้องใช้อำนาจทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม กระจายอาหารให้ถึงปากท้องคนทุกคนได้จริง ๆ ไม่ว่าจะมีฐานะเป็นอย่างไร และต่อมาในทศวรรษที่ 1990 (พ.ศ. 2533) ความมั่นคงทางอาหารจึงได้ขยายให้ครอบคลุมมิติ ‘ความปลอดภัยทางอาหาร’ ด้วย ได้แก่ คุณภาพ-คุณค่าทางอาหารและโภชนาการที่ดีที่เป็นประโยชน์ต่อสุขภาพ ดังนั้นแล้ว แค่มีอาหารยังไม่พอ แต่ต้องเป็น ‘อาหารที่ดีต่อสุขภาพ’ ด้วย

“ความมั่นคงทางอาหารหมายถึงคนทุกคนทั้งในระดับบุคคล ระดับครัวเรือน ระดับประเทศ ระดับภูมิภาค และระดับโลก สามารถเข้าถึงอาหารที่เพียงพอ ความปลอดภัยและมีคุณค่าทางโภชนาการทั้งในทางกายภาพและเศรษฐกิจที่ตอบสนองความต้องการและความพึงพอใจเพื่อการมีคุณภาพชีวิตที่ดี” – World Food Summit 1996 กรุงโรม, อิตาลี

ส่วนนิยามในปัจจุบันนี้ได้ยึดตามที่องค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) กำหนดไว้ซึ่งไม่ได้แตกต่างไปจากไทม์ไลน์ข้างต้น แต่สรุปให้ง่ายขึ้นโดยอยู่ในองค์ประกอบสำคัญ 4 ข้อ ดังนี้

1. การมีอาหารเพียงพอ (Food Availability) – อาหารมี ‘คุณภาพ’ ที่เหมาะสมในปริมาณที่เพียงพอ สม่ำเสมอ ซึ่งอาจได้มาจากการผลิตภายในประเทศ และ/หรือ การนำเข้าและความช่วยเหลือด้านอาหาร
2. การเข้าถึงอาหาร (Food Access) – ทุกคนเข้าถึงทรัพยากรภายใต้กฎหมาย การเมือง เศรษฐกิจ และสังคมของประเทศนั้น ให้ได้มาซึ่งอาหารที่มีคุณภาพและมีคุณค่าทางโภชนาการ
3. การใช้ประโยชน์จากอาหาร (Food Utilization) – การบริโภคอาหารเพื่อตอบสนองต่อความต้องการบริโภคของคน เน้นการมีสุขภาพและสุขอนามัยที่ดี อาหารในแง่นี้รวมถึงการมีน้ำดื่มที่สะอาดถูกสุขลักษณะด้วย
4. การมีเสถียรภาพด้านอาหาร (Food Stability) – เกี่ยวข้องกับ ‘การมี’ และ ‘การเข้าถึง’ คือทุกคนเข้าถึงอาหารได้ตลอดเวลา ไม่มีความเสี่ยงเรื่องอาหารขาดแคลนจากวิกฤติใด ๆ ไม่ว่าจะทางเศรษฐกิจ วัฏจักรตามฤดูกาล หรือเพราะสภาพภูมิอากาศ

สำหรับไทย ก็ได้มีการนิยามความมั่นคงทางอาหารไว้อย่างเป็นทางการและสอดคล้องกับคำนิยามดังที่กล้าวไว้ข้างต้นด้วย โดยบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติคณะกรรมการอาหารแห่งชาติ พ.ศ.2551 ว่าหมายถึง …

“การเข้าถึงอาหารที่มีอย่างเพียงพอสำหรับการบริโภคของประชาชนในประเทศ อาหารมีความปลอดภัยและมีคุณค่าทางโภชนาการเหมาะสมตามความต้องการตามวัยเพื่อการมีสุขภาวะที่ดี รวมทั้งการมีระบบการผลิตที่เกื้อหนุน รักษาความสมดุลของระบบนิเวศและความคงอยู่ของฐานทรัพยากรอาหารทางธรรมชาติของประเทศ ทั้งในภาวะปกติหรือเกิดภัยพิบัติ สาธารณภัย หรือการก่อการร้ายอันเกี่ยวเนื่องจากอาหาร”

นอกจากนี้ ความมั่นคงทางอาหารยังมีการพูดในรายละเอียดแยกย่อยออกไปอีก ด้วยความที่มีความเป็นพลวัตและขึ้นอยู่กับบริบทของชุมชน-ประเทศ ทั้งยังมีเรื่องของรายได้-ความยากจน และเศรษฐกิจด้วย เช่นว่าความไม่มั่นคงทางอาหารในเรื่องของการเข้าถึงอาหารในประเทศพัฒนาแล้ว (มีเงินแต่ไม่มีอาหารเพียงพอ) และประเทศกำลังพัฒนา (มีอาหารเพียงพอแต่ไม่มีเงิน) ก็ยังมีความแตกต่างกัน ตลอดจนความสามารถ (หรือความเปราะบางเกินไป) ที่จะรับมือกับความเสี่ยงหรือความไม่แน่นอนของสถานการณ์อาหาร

เพื่อให้อธิบายความหมายได้ครบถ้วนและรวบรัด จึงขอทิ้งท้ายด้วยคำว่า ‘ความไม่มั่นคงทางอาหาร’ โดยคร่าว จากข้อมูลของ FAO ที่ได้นำ ‘ระยะเวลา’ มาวิเคราะห์ร่วม เป็นความไม่มั่นคงทางอาหารเรื้อรังและความไม่มั่นคงทางอาหารชั่วคราว และระบบการแบ่งความมั่นคงทางอาหารบนฐานของภาวะวิกฤติที่จำเป็นต่อการดำรงชีพ (The Integrated Food Security Phase Classification: IPC) ที่เกี่ยวเนื่องกับเรื่องภาวะทุพโภชนาการ (undernourishment) เป็นต้น

Goal 2 : End hunger, achieve food security and improved nutrition and promote sustainable agriculture

SDG2 – ขจัดความหิวโหย บรรลุความมั่นคงทางอาหาร ปรับปรุงโภชนาการ และสนับสนุนเกษตรกรรมอย่างยั่งยืน

SDG Vocab รู้จักคำศัพท์ รู้จัก SDGs

หมายเหตุ – คำอธิบายข้างต้นสรุปโดยทีมงาน เพื่อให้อ่านแล้วทำความเข้าใจง่ายเท่านั้น ไม่แนะนำให้นำไปอ้างอิงในเชิงวิชาการ

แหล่งที่มา: รายงาน สกว. สำรวจสถานะ SDGs เป้าหมายที่ 2 (2560)

Last Updated on มกราคม 3, 2022

Editor | อยากรู้ความคิดของคนต่างพื้นเพ ต่างสังคมและวัฒนธรรม สนใจความเป็นไปของโลก ความมั่นคง และการพัฒนา แล้วนำมาถ่ายทอดร้อยเรียงเรื่องราวเล่าให้ฟัง

บทความนี้ศึกษาผลกระทบทางเศรษฐกิจจากวิกฤติโควิด-19 และวิธีการรับมือของครัวเรือนเกษตรไทย โดยใช้ข้อมูลจากการสัมภาษณ์ทางโทรศัพท์กับตัวอย่างครัวเรือนเกษตร 720 ครัวเรือนทั่วประเทศ ซึ่งถูกสุ่มมาจากทะเบียนเกษตรกรเพื่อสะท้อนความหลากหลายของครัวเรือนเกษตรไทยตั้งแต่เดือนเมษายนเป็นต้นมา ผลการศึกษาชี้ให้เห็นถึงความเปราะบางของครัวเรือนเกษตรที่แตกต่างกันต่อวิกฤติครั้งนี้ และสะท้อนนัยในการออกแบบนโยบายเยียวยา เพื่อลดผลกระทบต่อการพัฒนาของครัวเรือนในระยะยาว และเสริมสร้างความเข้มแข็งให้ภาคเกษตรไทยในระบบเศรษฐกิจหลังวิกฤติโควิด

วิกฤติโควิด-19 ที่อยู่กับเรามากว่า 3 เดือนได้สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาเชิงโครงสร้างทางเศรษฐกิจไทยอย่างชัดเจน เพราะการที่เครื่องยนต์ทางเศรษฐกิจของเรากระจุกตัวอยู่กับบางภาคส่วน เช่น ภาคการท่องเที่ยวและบริการ และพึ่งพิงการค้าระหว่างประเทศเป็นสัดส่วนสูง ทำให้นโยบายยับยั้งการระบาด ซึ่งส่งผลทำให้ต้องปิดพรมแดนระหว่างประเทศ ระหว่างจังหวัด และทำให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจหยุดชะงัก มีต้นทุนทางเศรษฐกิจที่สูงมาก และได้ส่งผ่านผลกระทบไปไกลจากบริษัทใหญ่ต้นน้ำ ไปจนถึงผู้ผลิตและแรงงานตัวเล็กตัวน้อยที่ปลายน้ำอย่างถ้วนทั่ว

วิกฤติโควิด-19 ยังได้ตอกย้ำถึงปัญหาความเหลื่อมล้ำของระบบเศรษฐกิจของเรา ซึ่งประกอบด้วยหน่วยเศรษฐกิจรายย่อยเป็นจำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็น SME ผู้ใช้แรงงาน หรือเกษตรกร ซึ่งอาจมีสายป่านสั้น มีสถานการณ์การเงินที่ตึงตัวเป็นทุนเดิม และมีข้อจำกัดในการเข้าถึงเครื่องมือในการรับมือกับวิกฤติครั้งนี้ และที่สำคัญคือส่วนใหญ่อยู่นอกระบบ ไม่มีหลักประกันทางสังคม (social safety net) รองรับ และภาครัฐอาจไม่มีข้อมูลมากพอในการออกแบบนโยบายช่วยเหลือเยียวยาที่ตรงจุด และทั่วถึงนัก

แต่เนื่องจากวิกฤติครั้งนี้มีรากฐานมาจากปัญหา externality ดังนั้นการควบคุมการระบาดจึงต้องอาศัยความร่วมมือของทุกคน หรือ collective action นั่นก็หมายถึงว่าปัญหาปากท้องของคนเพียงบางกลุ่ม ซึ่งอาจถูกบีบบังคับให้ต้องออกมาทำมาหากินที่เสี่ยงต่อการติดและแพร่เชื้อ ก็อาจส่งผลลุกลามทำให้สถานการณ์การระบาดยืดเยื้อไปได้

โจทย์ใหญ่ทางนโยบายเศรษฐกิจก็คือ จะเยียวยาและบรรเทาผลกระทบอย่างไรให้ทั่วถึงทุก ๆ คนที่เดือดร้อน และให้เพียงพอที่จะประคับประคองทุกหน่วยเศรษฐกิจให้อยู่รอด ตลอดถึงสามารถฟื้นขึ้นได้อย่างรวดเร็วหลังวิกฤติ ดังนั้นหลักฐานเชิงประจักษ์ที่จะสร้างความเข้าใจถึงผลกระทบอย่างรอบด้านของคนทุกกลุ่มของประเทศจึงเป็นสิ่งสำคัญมากในตอนนี้

ภาพใหญ่ของความเปราะบางของครัวเรือนเกษตรไทยต่อวิกฤติโควิด-19

ครัวเรือนเกษตรน่าจะเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤติครั้งนี้ผ่านปัญหาเชิงโครงสร้างข้างต้นของประเทศอย่างชัดเจน หลายคนอาจมีมายาคติว่าภาคเกษตรจะมีศักยภาพในการรองรับการจ้างแรงงานให้กับคนที่กลับไปภูมิลำเนาได้เหมือนสมัยวิกฤติต้มยำกุ้ง แต่ปัญหาภัยแล้งและปัญหาเชิงโครงสร้างต่าง ๆ ของภาคเกษตรไทยในปัจจุบัน (Attavanich et al. 2019) อาจทำให้เป็นไปได้ยากขึ้น

ข้อมูลทะเบียนเกษตรกรปี 2562 ซึ่งครอบคลุมครัวเรือนเกษตรเกือบทั้งหมดกว่า 6.08 ล้านครัวเรือนทั่วประเทศ แสดงให้เห็นถึงความเปราะบางในหลายมิติของครัวเรือนเกษตรต่อวิกฤติครั้งนี้

ในมิติแรก ครัวเรือนเกษตรกว่าครึ่งทั่วประเทศกำลังเพาะปลูก และ/หรือมีผลผลิตพร้อมขายในช่วงไตรมาสแรกของปีนี้ (รูปที่ 1a) และเนื่องด้วยครัวเรือนส่วนใหญ่มักทำเกษตรซึ่งเป็นต้นน้ำของห่วงโซ่อุปทานที่ส่งออกไปขายในเมืองใหญ่และต่างประเทศ มาตรการระงับการระบาด ซึ่งส่งผลให้ระบบขนส่งและโลจิสติกส์ชะงักงัน และความต้องการของตลาดที่เปลี่ยนแปลงไป อาจส่งผลโดยตรงต่อรายได้เกษตรของครัวเรือน

ในมิติที่สอง 76% ของครัวเรือนเกษตรไทยพึ่งพิงรายได้จากนอกภาคเกษตร และมีครัวเรือนถึง 62% ที่พึ่งพิงรายได้จากการรับจ้างทั่วไปนอกภาคเกษตร (รูปที่ 1b) ซึ่งได้รับผลกระทบอย่างหนักจากมาตรการระงับการระบาด วิกฤติครั้งนี้จึงอาจส่งผลต่อรายได้ครัวเรือนส่วนใหญ่

รูปที่ 1 สถานการณ์การทำเกษตรของครัวเรือนเกษตรไทยทั่วประเทศ

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

และหากมองลึกลงไปถึงการจัดสรรแรงงานในครัวเรือน รูปที่ 2 แสดงให้เห็นว่าครัวเรือนเกษตรไทยมีแรงงานที่ทำงานนอกภาคเกษตรอยู่ถึง 9.58 ล้านคน ซึ่งมาจากครัวเรือนในภาคอีสานมากที่สุด (6.94 ล้านคน) โดยแรงงานส่วนใหญ่ทำงานรับจ้างทั่วไปนอกภาคเกษตรมากที่สุด (กว่า 80%) ซึ่งมีความเปราะบางต่อการโดนเลิกจ้างหรือลดเวลาทำงาน และในทุกพื้นที่มีสัดส่วนแรงงานในกลุ่มอายุ 46–60 ปีสูงที่สุดถึง 45% และมีแรงงานอายุน้อยกว่า 45 ปีอยู่ถึง 29%

รูปที่ 2 แรงงานจากครัวเรือนเกษตรทั่วประเทศที่ทำงานนอกภาคเกษตร

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

ในมิติที่สาม ครัวเรือนเกษตรมีภาระหนี้สินสูง จากข้อมูลสินเชื่อจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ปี 2561 ของชาวนาไทยทั่วประเทศ รูปที่ 3 แสดงให้เห็นว่า 50% ของครัวเรือนชาวนาไทยกว่า 4.5 ล้านครัวเรือนมีหนี้สิน (คิดเฉพาะแค่จาก ธ.ก.ส.) มากกว่า 200,000 บาท และ 20% มีมากกว่า 400,000 บาท และที่สำคัญก็คือ 54% ของครัวเรือนเหล่านี้ได้อยู่ในโครงการพักหนี้หรือปรับปรุงโครงสร้างหนี้แล้วด้วย โดยภาระหนี้สินสูงสุดในกลุ่มครัวเรือนชาวนาในภาคกลางและปริมณฑล ซึ่งมีสัดส่วนของการเข้าโครงการพักหนี้สูงที่สุดด้วย ภาวะทางการเงินที่ตึงตัวของครัวเรือนเกษตรจำนวนมากจึงน่าจะส่งผลโดยตรงต่อความเปราะบางต่อวิกฤติครั้งนี้

รูปที่ 3 สถานะทางการเงินของครัวเรือนชาวนาไทยทั่วประเทศ

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

เจาะลึกผลกระทบของวิกฤติโควิด-19 จากข้อมูลสำรวจรายครัวเรือน

Chantarat et al. (2020) ได้ทำการสัมภาษณ์ครัวเรือนชาวนาตัวอย่างจำนวน 720 ครัวเรือนทั่วประเทศทางโทรศัพท์ถึงทัศนคติ การดำรงชีวิตประจำวัน และผลกระทบทางเศรษฐกิจจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของไวรัสโควิด-19 ตั้งแต่เดือนเมษายนเป็นต้นมา โดยกลุ่มตัวอย่างเป็นกลุ่มตัวอย่างเดียวกันกับโครงการวิจัยเรื่องเศรษฐศาสตร์การเงินของครัวเรือนชาวนาไทย ที่ทีมวิจัยได้ไปทำการสำรวจภาคสนามถึงสถานะทางเศรษฐกิจและการเงินอย่างละเอียดมาตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ 2563

โดยทีมวิจัยได้สุ่มตัวอย่างครัวเรือนมาจากทะเบียนเกษตรกรที่ครอบคลุมครัวเรือนเกษตรเกือบทั้งหมดของประเทศ ด้วยวิธี two-staged stratified sampling เพื่อเพิ่มความหลากหลายให้กับกลุ่มตัวอย่างที่นำมาศึกษา โดยเริ่มจากการสุ่มเลือก 48 ตำบลในพื้นที่ที่ปลูกข้าวหลักทั่วประเทศ (50% ของตำบลเป็นพื้นที่ชลประทาน) และสุ่ม 15 ครัวเรือนในแต่ละตำบล (3 ครัวเรือนจาก 5 กลุ่ม คือ (1) ลูกค้า ธ.ก.ส. และมีที่ดินเกิน 20 ไร่ (2) ลูกค้า ธ.ก.ส. และมีที่ดินน้อยกว่า 20 ไร่ (3) ลูกค้า ธ.ก.ส. และมีหนี้สินมากกว่า 500,000 บาท (4) ไม่ใช่ลูกค้า ธ.ก.ส. และมีที่ดินเกิน 20 ไร่ และ (5) ไม่ใช่ลูกค้า ธ.ก.ส. และมีที่ดินน้อยกว่า 20 ไร่)

รูปที่ 4 แสดงการกระจายตัวของกลุ่มตัวอย่างทั่วประเทศ ซึ่งได้ถูกนำมาศึกษาและปรับ sampling weights เพื่อให้เป็น national representative sample ของครัวเรือนชาวนาไทย

รูปที่ 4 การกระจายตัวของครัวเรือนตัวอย่างทั่วประเทศ

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

สถานะเศรษฐกิจการเงินของครัวเรือนเกษตรก่อนวิกฤติโควิด

รูปที่ 5 สรุปสถานะรายได้-รายจ่าย หนี้สิน-ทรัพย์สิน (จากทุกแหล่งทั้งในระบบและนอกระบบ) การประกันภัยและหลักประกันทางสังคมของครัวเรือนตัวอย่างก่อนวิกฤติโควิด โดยพบว่า

ระหว่างครัวเรือนเกษตรเองก็มีความเหลื่อมล้ำทางรายได้สูง โดยรวมครัวเรือนชาวนามีรายได้เฉลี่ยต่อหัวต่อปีอยู่ที่ 60,276 บาท (รูป 5a) แต่ 27% ของครัวเรือนยังได้รายได้ต่อปีไม่ถึง 12,559 บาท (เส้นความยากจนที่คิดจาก $2.5 ต่อวัน) และเกือบ 10% ยังมีรายได้ติดลบ

ครัวเรือนพึ่งพิงรายได้นอกจากการทำเกษตรเป็นสัดส่วนสูง โดยเฉลี่ยรายได้นอกเหนือจากการทำเกษตรคิดเป็น 80% ของรายได้ทั้งหมดของครัวเรือน โดย 60% ของครัวเรือนพึ่งพิงรายได้จากการรับจ้างนอกภาคเกษตร โดยเฉพาะอย่างยิ่งครัวเรือนที่เข้าไม่ถึงชลประทาน และครัวเรือนที่ขาดทุนจากการทำเกษตร และกว่า 40% พึ่งพิงเงินโอนจากญาติที่ทำงานต่างจังหวัด (รูป 5b) Chantarat et al. (Forthcoming) แสดงให้เห็นว่ารายได้นอกภาคเกษตรเหล่านี้มีความจำเป็นต่อการเสริมสภาพคล่อง และคลายความตึงตัวทางการเงินของครัวเรือนเกษตรส่วนใหญ่ จากปัญหา mismatching ของรายจ่ายและรายได้เกษตรที่มักมีลักษณะเป็น seasonality

สถานะทางการเงินของครัวเรือนเกษตรมีความแตกต่างกันค่อนข้างมาก โดยเราพบว่าครัวเรือนเกษตรส่วนใหญ่มีหนี้สูง โดยหากรวมจากทุกแหล่ง ครัวเรือนชาวนาไทยมีหนี้สินเฉลี่ย 3.4 ก้อน และมีหนี้คงค้างเฉลี่ย 416,143 บาทต่อครัวเรือน ครัวเรือน 50% มีหนี้สินคงค้างเกิน 300,000 บาท และ 30% มีเกิน 600,000 บาท (รูป 5c) โดยมาจากสองแหล่งหลักคือ ธ.ก.ส. (60%) และสหกรณ์และกองทุนหมู่บ้าน (16%) และ 35% ของครัวเรือนมีหนี้นอกระบบ (ดูรายละเอียดเพิ่มเติมจาก Chantarat et al. (Forthcoming))

แต่ที่น่าสนใจคือลักษณะการออมของครัวเรือนเกษตรมีความแตกต่างกันค่อนข้างมาก โดยหากรวมการออมจากทุกแหล่ง รวมถึงสินทรัพย์ที่มีสภาพคล่องสูง เช่น ทอง ครัวเรือนชาวนามีมูลค่าการออมเฉลี่ยทั้งสิ้น 111,389 บาท แต่ก็ยังคงมีความแตกต่างระหว่างครัวเรือน โดยในขณะที่ 25% มีมากกว่า 100,000 บาท แต่เราพบว่า 30% ก็มีไม่ถึง 10,000 บาท (รูป 5c)

การออมที่แตกต่างกันทำให้สุขภาพทางการเงินมีความแตกต่างกันด้วย โดยรูป 5d แสดงการกระจายตัวของปริมาณหนี้สินต่อทรัพย์สิน และพบว่าในขณะที่ค่ากลางของหนี้สินต่อทรัพย์สินของครัวเรือนอยู่ที่ 6 เท่า แต่ 25% มากกว่า 25 เท่า และ 10% มีมากกว่า 100 เท่า

ครัวเรือนส่วนใหญ่มีการทำประกันด้วยตนเองเป็นสัดส่วนสูง แต่มีหลักประกันทางสังคมที่จำกัด โดยรูป 5e แสดงให้เห็นว่าครัวเรือนให้ความสำคัญกับประกันภัยที่ตนเข้าถึงได้ โดย 90% สมทบในกองทุนฌาปนกิจอย่างสม่ำเสมอ และกว่า 75% ทำประกันชีวิต เป็นต้น แต่นอกจากสวัสดิการภาครัฐและความช่วยเหลือทางการเกษตรแล้ว มีเพียง 20% ของครัวเรือนที่มีแรงงานอยู่ในระบบประกันสังคมแบบมีนายจ้างหรือได้รับสวัสดิการข้าราชการ ซึ่งจะช่วยคุ้มครองเมื่อไม่สามารถทำงานได้ในสถานการณ์วิกฤติเช่นนี้

รูปที่ 5 เศรษฐกิจการเงินของครัวเรือนเกษตรก่อนวิกฤติ

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

รูปที่ 6 งานและภาคเศรษฐกิจที่แรงงานในครัวเรือนเกษตรทำงานอยู่

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

ผลกระทบทางเศรษฐกิจจากวิกฤติโควิด-19

สถานะทางเศรษฐกิจและการเงินที่แตกต่างกันส่งผลทำให้ผลกระทบจากวิกฤติครั้งนี้แตกต่างกันระหว่างครัวเรือน โดยในภาพรวมครัวเรือนส่วนใหญ่ให้ความสำคัญกับผลกระทบต่อรายได้นอกภาคเกษตรเป็นอันดับแรก ตามมาด้วยรายได้ในภาคเกษตรซึ่งครัวเรือนในภาคใต้ให้ความสำคัญมากกว่าภาคอื่น ๆ

รูปที่ 7 วิกฤติโควิดกระทบครัวเรือนในด้านใดมากที่สุด

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

โดยรวม 75% ของครัวเรือนมีแรงงานตกงานหรือถูกลดเวลาทำงาน โดยมีสัดส่วนสูงที่สุดในภาคเหนือและภาคใต้ (90%) ตามมาด้วยภาคอีสาน (75%) และต่ำสุดในภาคกลาง (70%) และโดยเฉลี่ย 1.5 คนต่อครัวเรือน โดย 60% ของครัวเรือนมีแรงงานตกงานมากกว่า 1 คน และ 9% ของครัวเรือนมีแรงงานตกงานย้ายมาจากต่างจังหวัด แรงงานที่ตกงานส่วนใหญ่อยู่ในภาคบริการมากที่สุด (50%) ตามมาด้วยภาคเกษตรและก่อสร้าง (รูปที่ 8) โดยแรงงานในภาคใต้มาจากภาคบริการสูงที่สุด ส่วนภาคเหนือและอีสานมีแรงงานมาจากภาคก่อสร้างสูงกว่าภาคอื่น ๆ

ผลการศึกษานี้แสดงให้เห็นว่า ณ ขณะนี้ครัวเรือนเกษตรมีแรงงานที่พร้อมทำงานจำนวนมาก (และกว่า 30% เป็นแรงงานอายุน้อยกว่า 45 ปี) โจทย์ที่สำคัญนอกเหนือจากการเยียวยาที่ทั่วถึงและเพียงพอแล้วก็คือ จะทำอย่างไรที่จะพลิกวิกฤติเป็นโอกาส และเปลี่ยนให้แรงงานเหล่านี้เป็นกำลังสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นและภาคเกษตรไทยในระบบเศรษฐกิจหลังโควิด

รูปที่ 8 จำนวนแรงงานในครัวเรือนเกษตรที่ต้องตกงานหรือลดเวลาทำงาน

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

วิกฤติโควิดส่งผลกระทบต่อรายได้จากการรับจ้างทั้งในและนอกภาคเกษตรของครัวเรือนมากที่สุด และกระทบกว่า 50% ของครัวเรือน โดยรูปที่ 9a แสดงให้เห็นว่าความรุนแรงของผลกระทบมีความแตกต่างกันค่อนข้างมากระหว่างครัวเรือน นอกจากนี้ 12% ของครัวเรือนมีรายได้จากเงินโอนลดลง ซึ่งส่วนใหญ่สืบเนื่องมาจากการมีญาติตกงานในต่างจังหวัด และในขณะที่ 23% ของครัวเรือนได้รายได้ลดลงจากการทำธุรกิจการค้า แต่ 2% ของครัวเรือนได้รับรายได้เพิ่มขึ้นถึงหรือเกินเท่าตัว เนื่องมาจากความต้องการสินค้าสูงขึ้นในชุมชน (ซึ่งส่วนใหญ่เป็นสินค้าอุปโภคและบริโภค) และการมีช่องทางขายสินค้าใหม่ โดยเฉพาะ e-commerce ซึ่งก็แสดงให้เห็นถึงโอกาสจากวิกฤติครั้งนี้ได้ดี

นอกจากนี้ยังพบว่า 29% ของครัวเรือนมีรายได้เกษตรลดลง ซึ่งส่วนใหญ่ให้เหตุผลว่ามีอุปสรรคในการขายสินค้าเกษตร เนื่องมาจากข้อจำกัดของระบบขนส่งซึ่งเป็นผลมาจากมาตรการระงับการระบาด และการเปลี่ยนแปลงไปของช่องทางการขายสินค้าและพฤติกรรมผู้บริโภคที่นิยมไปตลาดในชุมชนลดลงและเปลี่ยนไปซื้อของในซุปเปอร์มาร์เก็ตมากขึ้น ดังนั้น การปรับตัวของเกษตรกรต่อความเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ ตลอดถึงการพัฒนาระบบโลจิสติกส์ที่มีประสิทธิภาพและทั่วถึงจึงเป็นสิ่งจำเป็น

รายได้ที่ลดลงจากวิกฤติครั้งนี้ (หรือ income shock) ส่งผลทำให้การบริโภค (หรือความสามารถในการ smooth consumption) ของครัวเรือนลดลงในบางกลุ่ม โดยรุปที่ 9b แสดงให้เห็นว่า 25% ของครัวเรือนมีค่าใช้จ่ายในการบริโภคอาหารลดลง ซึ่งอาจเป็นผลมาจากข้อจำกัดในการรับมือต่อรายได้ที่ลดลง (low consumption insurance)

แต่ผลของวิกฤติต่อการบริโภคก็มีความหลากหลายค่อนข้างมากระหว่างครัวเรือน โดยรูปที่ 9b แสดงให้เห็นว่าครัวเรือน 23% มีรายจ่ายเพื่อการอุปโภคและบริโภคมากขึ้น เนื่องมาจากสินค้ามีราคาสูงขึ้น 59% มีรายจ่ายในการเดินทางลดลงสืบเนื่องมาจากมาตรการภาครัฐ และ 16% มีรายจ่ายค่าน้ำค่าไฟเพิ่มขึ้น นอกจากนี้ ยังมีครัวเรือนกว่า 8% ที่ต้องรับภาระโอนเงินเพื่อช่วยญาติที่ตกงานในต่างจังหวัด ส่วนผลกระทบต่อค่าใช้จ่ายฟุ่มเฟือยมีความหลากหลายมาก

รูปที่ 9 ผลกระทบต่อรายได้และรายจ่ายครัวเรือน

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

รายได้ที่ลดลงจากวิกฤติครั้งนี้ (หรือ income shock) ยังส่งผลทำให้ครัวเรือนเกือบ 60% เริ่มมีปัญหาในการชำระหนี้จากวิกฤติโควิด รูปที่ 10 แสดงให้เห็นว่า โดยส่วนใหญ่จะเป็นการชำระหนี้สินเพื่อการเกษตรกับ ธ.ก.ส. ซึ่งมีกำหนดชำระภายในสิ้นไตรมาสแรก สินเชื่อส่วนบุคคลเป็นสินเชื่ออีกประเภทที่ครัวเรือนเกษตรกว่า 20% มีปัญหาในการชำระคืน ทั้งกับธนาคารพาณิชย์ สหกรณ์ กองทุนหมู่บ้าน และสถาบันนอกระบบต่าง ๆ

รูปที่ 10 ผลกระทบต่อความสามารถในการชำระหนี้ของครัวเรือน

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

วิกฤติครั้งนี้ส่งผลกระทบต่อครัวเรือนเกษตรกรรายเล็กมากกว่ารายใหญ่ โดยรูปที่ 11 แจกแจงให้เห็นถึงผลกระทบด้านต่าง ๆ ในแต่ละกลุ่มครัวเรือนซึ่งแบ่งตาม quintile ­ของขนาดที่ดินที่เป็นเจ้าของ (ซึ่งถือเป็นสินทรัพย์ที่สำคัญของครัวเรือนเกษตร) จากรายเล็กสุด 10% ไปจนถึงรายใหญ่สุด 10% และพบว่าโดยรวมผลกระทบต่อรายได้นอกภาคเกษตรสำคัญกับเกษตรกรรายเล็กมากกว่า ต่างจากรายใหญ่ที่กังวลกับผลกระทบต่อรายได้ในภาคเกษตร และรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นมากกว่า

รายได้ การบริโภคอาหาร และความสามารถในการชำระหนี้ของครัวเรือนรายเล็กลดลงมากกว่ารายใหญ่จากวิกฤติครั้งนี้ โดยครัวเรือนในกลุ่มเล็กสุด 10% แรกมีรายได้ลดลงถึง 80% และ 90% มีปัญหาในการชำระหนี้ เปรียบเทียบกับการลดลงของรายได้เพียง 20% ของกลุ่มรายใหญ่สุด 10% และมีเพียง 40% ที่มีปัญหาในการชำระหนี้ รายจ่ายในการบริโภคก็ลดลงมากที่สุดในครัวเรือนกลุ่มเล็กสุดเช่นกัน

Chantarat et al. 2020 ได้ศึกษาความสามารถของครัวเรือนในการจัดการกับรายได้ที่ลดลงเนื่องมาจากวิกฤติครั้งนี้เพื่อไม่ให้ไปกระทบต่อการบริโภคของครัวเรือน โดยใช้ consumption insurance model และพบว่าครัวเรือนกลุ่มเล็กมีความสามารถในการรับมือกับรายได้ที่ลดลงจากวิกฤติครั้งนี้ได้น้อยกว่ากลุ่มใหญ่อย่างมีนัยสำคัญ จึงส่งผลทำให้เราเห็นการบริโภคอาหารที่ลดลงตามไปด้วยของครัวเรือนกลุ่มนี้ โดยความเหลื่อมล้ำของผลกระทบจากวิกฤติครั้งนี้ยังสามารถเห็นได้ในครัวเรือนที่มีรายได้น้อย มีภาระหนี้สินต่อทรัพย์สินมาก และอยู่นอกเขตชลประทานซึ่งไม่สามารถทำเกษตรได้ตลอดทั้งปี (Chantarat et. al 2020)

รูปที่ 11 ความแตกต่างของผลกระทบทางเศรษฐกิจระหว่างครัวเรือน

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

วิธีการรับมือกับวิกฤติครั้งนี้ของครัวเรือนเกษตร

ครัวเรือนเกษตรกว่า 70% ใช้เงินออมและการขายสินทรัพย์ในการรับมือกับผลกระทบจากวิกฤติครั้งนี้ รูปที่ 12 ยังแสดงให้เห็นว่า 55% ได้รับความช่วยเหลือจากสถาบันเกษตรกรในพื้นที่ เช่น กลุ่มเกษตรกร สหกรณ์ และวิสาหกิจชุมชนต่าง ๆ ซึ่งมีบทบาทสำคัญทั้งในการช่วยแก้ปัญหาสาธารณสุขและเศรษฐกิจ เช่น การสร้างงานในท้องถิ่น หรือสร้างการเรียนรู้ถึงโอกาสทางเศรษฐกิจใหม่ ๆ นอกจากนี้ ครัวเรือนเกษตรกว่า 20% ต้องกู้เงินโดยกู้มาจากธนาคารพาณิชย์ และญาติเป็นหลัก

รูปที่ 12 วิธีการรับมือกับวิกฤติโควิดของครัวเรือนเกษตร

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

ครัวเรือนเกษตรส่วนใหญ่ได้สมัครขอความช่วยเหลือจากภาครัฐโดยเฉพาะอย่างยิ่งในโครงการเยียวยาเกษตรกร และเราไม่ทิ้งกัน ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความเดือดร้อนและความสามารถในการเข้าถึง digital platform ของครัวเรือนเกษตรในปัจจุบัน นอกจากนี้ครัวเรือนกว่า 20% ยังสมัครเข้าโครงการพักหนี้ โดยเฉพาะกับ ธ.ก.ส. และสินเชื่อเพื่อการเกษตรและสินเชื่อส่วนบุคคล

รูปที่ 13 การสมัครขอความช่วยเหลือจากภาครัฐ

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

ทั้งนี้ ครัวเรือนรายเล็กมีข้อจำกัดในการรับมือกับวิกฤติครั้งนี้มากกว่ารายใหญ่ และวิธีการรับมือกับวิกฤติครั้งนี้อาจส่งผลในระยะยาวต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจของครัวเรือนรายเล็ก โดยรูปที่ 14a แสดงให้เห็นว่าครัวเรือนรายย่อยจะมีความสามารถในการใช้เงินออมและสินทรัพย์เป็นสัดส่วนที่ต่ำกว่ารายใหญ่ แต่กลับต้องพึ่งพิงความช่วยเหลือจากผู้อื่น และพึ่งพิงเงินกู้นอกระบบในสัดส่วนที่สูงกว่ารายใหญ่อย่างชัดเจน แต่กลุ่มครัวเรือนรายเล็กกลับไม่ใช่กลุ่มใหญ่ที่สุดที่สมัครขอความส่วนเหลือจากภาครัฐ (รูปที่ 14b)

รูปที่ 14 ความแตกต่างของวิธีการรับมือวิกฤติระหว่างครัวเรือน

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

การคาดการณ์ถึงผลกระทบและความสามารถในการรับมือในอนาคต

ในทางเศรษฐศาสตร์ การคาดการณ์หรือ expectation มักจะส่งผลต่อการตัดสินใจของครัวเรือนอย่างมีนัยสำคัญ ทีมวิจัยจึงได้ให้เกษตรกรคาดการณ์ถึงผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นกับครัวเรือนหากสถานการณ์การแพร่ระบาด และมาตรการที่ส่งผลทำให้เกิดการจำกัดกิจกรรมทางเศรษฐกิจจะต้องยืดเยื้อออกไปอีก 1,2 และ 3 เดือน โดยรูปที่ 15 พบว่า

หากสถานการณ์การแพร่ระบาดและการจำกัดกิจกรรมทางเศรษฐกิจต้องยืดเยื้อไปอีก 1 เดือน 40% ของครัวเรือนจะเริ่มมีปัญหารายได้ไม่พออยู่กิน และมีปัญหาในการชำระหนี้อย่างมีนัยสำคัญ และจะขยายวงกว้างไปสู่ครัวเรือนกว่า 80% หากสถานการณ์ยืดเยื้อต่อไปอีก 3 เดือน โดยในสถานการณ์ดังกล่าวก็จะส่งผลให้ครัวเรือนเกินครึ่งต้องกู้ยืม (ทั้งจากในระบบและนอกระบบ) เพื่อมาบรรเทาความเดือดร้อน

รูปที่ 15 การคาดการณ์ถึงผลกระทบและความสามารถในการรับมือในอนาคต

ที่่มา: Chantarat et al. (2020)

ข้อสรุปและนัยเชิงนโยบาย

โดยสรุปงานวิจัยนี้ได้ชี้ให้เห็นถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจจากวิกฤติโควิด-19 ซึ่งได้กระทบครัวเรือนเกษตรส่วนใหญ่อย่างถ้วนหน้า ผ่านทั้งทางการทำการเกษตรที่ต้องอาศัยระบบการขนส่งผลผลิต ที่เป็นต้นน้ำของห่วงโซ่อุปทานขนาดใหญ่ และที่ถูกกระทบจากการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมผู้บริโภค และผ่านทางการพึ่งพิงรายได้จากนอกภาคเกษตรซึ่งส่วนใหญ่อยู่นอกระบบ ประกอบกับสถานะทางการเงินที่ตึงตัวเป็นทุนเดิมจากภาระหนี้สูง และปัญหาสภาพคล่องจาก mismatching ของรายได้และรายจ่าย ทำให้มีข้อจำกัดในการรับมือกับวิกฤติครั้งนี้

และที่สำคัญ งานวิจัยได้ชี้ให้เห็นถึงความเหลื่อมล้ำของผลกระทบของวิกฤติครั้งนี้ ซึ่งจะกระทบหนักกับครัวเรือนที่มีรายได้น้อย มีภาระหนี้สินต่อทรัพย์สินมาก อยู่นอกเขตชลประทานซึ่งไม่สามารถทำเกษตรได้ตลอดทั้งปี และมีทุนทางสังคมต่ำ ซึ่งก็เป็นกลุ่มที่มีข้อจำกัดในการเข้าถึงวิธีการรับมือกับวิกฤติมากกว่ากลุ่มอื่น ๆ ด้วย หากไม่ได้รับการช่วยเหลือเยียวยาอย่างทันท่วงที ครัวเรือนอาจต้องใช้วิธีการรับมือที่เป็น last resort เช่น การก่อหนี้สิน หรือการต้องขายสินทรัพย์ ซึ่งอาจส่งผลต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจของครัวเรือนในระยะยาว

แต่วิกฤติครั้งนี้ก็มาพร้อมโอกาส อันได้แก่ โอกาสที่จะมีแรงงานคุณภาพและอายุน้อยที่พร้อมทำงาน และน่าจะเป็นกำลังสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นและภาคเกษตรไทย โอกาสที่มาจากข้อจำกัดที่บีบบังคับให้เกษตรกรได้เรียนรู้ และใช้เทคโนโลยีดิจิทัล ซึ่งสามารถนำมาเพิ่มผลิตภาพ และสร้างคุณค่าและการเข้าถึงตลาดให้กับผลผลิตทางการเกษตร โอกาสที่ทำให้สถาบันในระดับท้องถิ่นต่าง ๆ ได้มีบทบาทมากขึ้น และโอกาสที่ทำให้ทุกคนหันมาพึ่งพิงและพยายามสร้างระบบเศรษฐกิจท้องถิ่นให้มีความเข้มแข็งจากข้างใน

งานวิจัยนี้ได้สะท้อนถึงความสำคัญของความช่วยเหลือภาครัฐในระยะสั้นที่ทันการณ์ เพียงพอ และมุ่งเป้าไปสู่ครัวเรือนเกษตรรายเล็ก และครัวเรือนที่มีความเปราะบางสูง เพื่อประคับประคองครัวเรือนให้อยู่รอดได้ในระยะสั้น และลดผลกระทบต่อการพัฒนาในระยะยาว

งานวิจัยยังสะท้อนความจำเป็นในการสร้างระบบหลักประกันทางสังคมให้ครัวเรือนเกษตร และแรงงานนอกระบบโดยรวม ตลอดถึงการสร้างสถาบันและวัฒนธรรมการออมให้กับครัวเรือนกลุ่มนี้ เพื่อเพิ่มภูมิคุ้มกันทางเศรษฐกิจในอนาคต ซึ่งจากการสัมภาษณ์ ครัวเรือนเกษตรต่างให้ความสนใจที่จะเข้าร่วม แต่คำถามที่น่าสนใจคือ เกษตรกรจะยินดีและสามารถสมทบต่อระบบได้มากน้อยแค่ไหน (ซึ่งมีความเป็นไปได้หากมองจากวัฒนธรรมการทำประกันภัยในระดับสูง)

งานวิจัยยังชี้ให้เห็นถึงความจำเป็นในการปรับตัวของครัวเรือนเกษตรไทยทั้งในการผลิตและตลาด ให้เท่าทันต่อการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้บริโภค ซึ่งเป็นผลมาจากวิกฤติโควิด แต่อาจจะเป็น new normal ต่อไปในอนาคต

และท้ายที่สุด เราต้องหันกลับมาแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างในภาคเกษตร โดยเน้นไปที่การพัฒนาทรัพยากรน้ำ ดิน เทคโนโลยี ข้อมูล ระบบโลจิสติกส์ และการแก้หนี้สินครัวเรือนเกษตร เพื่อจะสามารถตักตวงโอกาสต่าง ๆ ข้างต้น และดึงแรงงานคุณภาพและอายุน้อยเข้ามาพัฒนาภาคเกษตรไทย

เอกสารอ้างอิง

Attavanich, W., S. Chantarat, J. Chenphuengpawn, P. Mahasuweerachai and K. Thampanishvong (2019). Farms, Farmers and Farming: A Perspective through Data and Behavioral Insights. PIER Discussion Paper No. 122.

Chantarat, S., A. Lamsam, N. Adultananusak, C. Chawanote, L. Ratanavararak, C. Rittinon and B. Sa-ngimnet (Forthcoming). Financial Lives of Thai Agricultural Households. PIER Discussion Paper.